Obiecywano nam zmiany mające zmniejszyć problem segmentacji rynku pracy poprzez przynajmniej częściowe zniesienie dysproporcji w obciążeniach publicznoprawnych (ozusowanie umów cywilnoprawnych). Nic takiego jednak nie nastąpi.
Nierówno i niesprawiedliwie rozłożone ciężary publiczne, jako główna przyczyna patologii rynku pracy, nadal będą podtrzymywać nieuczciwą konkurencję, zmniejszać presję na wzrost wynagrodzeń osób na etatach, skutkować obniżeniem dochodów państwa. A to przełoży się na gorszy dostęp do ochrony zdrowia, niższy standard edukacji, niedofinansowanie nauki czy brak środków na inwestycje.
A rząd? Pozoruje reformę PIP, żeby otrzymać pieniądze z Krajowego Planu Odbudowy (KPO). Pomimo długich miesięcy prac rządowych nad projektem, rezultat jest zły. Na usprawiedliwienie można dodać, że nie mógł być inny. Bo kiedy zamiast usunąć przyczynę problemu, próbuje się go łagodzić kolejnymi „łatami” legislacyjnymi, zawsze powstaną nieścisłości, wątpliwości interpretacyjne, w których nieuczciwi użytkownicy systemu prawnego i tak znajdą lukę. W tym projekcie rząd na tacy podaje sposób na uniknięcie konsekwencji prawnych swoich działań.
Co więc otrzymamy w ramach reformy PIP?
Punktem centralnym zmian jest decyzja okręgowego inspektora pracy stwierdzająca istnienie stosunku pracy w sytuacji, kiedy zawarto umowę cywilnoprawną lub osoba faktycznie świadczy pracę na warunkach wynikających z kodeksu pracy. Brzmi poważnie. Ale jedynie do momentu, gdy nie wczytamy się dalej w projekt.
Decyzja będzie wydawana tylko, gdy nie zostanie wykonane wcześniejsze polecenie usunięcia naruszeń. To moment kontroli, który główny inspektor pracy, Marcin Stanecki nazwał „otwarciem pola do negocjacji między stronami”. W uzasadnieniu do projektu czytamy, że strony mogą zawrzeć umowę o pracę, ale wcale nie będą musiały. Strony będą mogły też „ukształtować łączący je stosunek cywilnoprawny… w taki sposób, aby usunąć elementy charakterystyczne dla stosunku pracy oraz wyeliminować zarzuty niezgodności z przepisami prawa pracy”.
Tyle że swoboda umów to nie swawola. Ukrycie pracy, ciągłej, podporządkowanej pod formą zlecenia to klasyczna wada oświadczenia woli skutkująca nieważnością. Ale rząd ma na to sposób i podaje instrukcję krok po kroku co zrobić, żeby usankcjonować te pozorne umowy.
Jeśli więc strony będą w zmowie, to dopasują warunki umowy cywilnoprawnej, tak żeby „wyeliminować zarzuty”. A nawet jeśli inspektor pracy nie zatwierdzi wprowadzonych zmian i wyda decyzję stwierdzającą istnienie stosunku pracy, to nic się nie stanie. Po zakończeniu kontroli strony rozwiążą stosunek pracy, nawiążą nową umowę cywilnoprawną, nie ponosząc żadnych konsekwencji niezgodnego z prawem działania.
Za to w sytuacji, gdy zatrudniony będzie zależny ekonomicznie z zerową możliwością „negocjacji”, po prostu przyjmie warunki zatrudniającego z obawy przed utratą pracy w ogóle. A ten w celu „usunięcia elementów charakterystycznych dla stosunku pracy” może je nawet pogorszyć (np. pozbawić zatrudnionego jakichkolwiek dodatkowych świadczeń sugerujących stosunek pracy).
Ktoś powie, że przecież nie musi się godzić, bo w czasie postępowania korzysta z ochrony przed rozwiązaniem, bo decyzji można nadać rygor natychmiastowej wykonalności. Pudło. Te instrumenty nie zatrzymają upływu czasu terminowej umowy cywilnoprawnej. Poza szczególnym wyjątkiem kobiety w ciąży umowa ulegnie rozwiązaniu.
(Nie)korzystna decyzja PIP
Załóżmy teoretycznie, że decyzja stwierdzająca istnienie stosunku pracy będzie skutecznym instrumentem PIP i spójrzmy na jej treść. Decyzja będzie wywoływać skutki prawne na gruncie przepisów prawa pracy, prawa podatkowego, ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego dopiero od dnia wydania, bez względu na wcześniejsze pozorowanie stosunku cywilnoprawnego. Taka promocja.
Konsekwentnie więc, w oderwaniu od stanu faktycznego, datą zawarcia umowy będzie data wydania decyzji (ewentualnie data rozpoczęcia kontroli). Zatrudniony może być jednak zainteresowany ustaleniem wcześniejszej daty, zgodnej z rzeczywistą datą zawarcia pierwszej pozornej umowy cywilnoprawnej. W zasadzie ma pewność, że PIP, choć może, nie wystąpi na jego rzecz z powództwem o ustalenie istnienia stosunku pracy za cały (również miniony) okres zatrudnienia. W 2024 r. takich powództw PIP zainicjowała 24, z czego udało się jej ustalić stosunek pracy w czterech przypadkach. Zdecydowana większość inspektorów nie ma wykształcenia prawniczego.
Zatrudniony może też się zdziwić wynagrodzeniem, jakie mu wskaże w decyzji inspektor pracy. Jeżeli zebrany materiał nie pozwoli mu na ustalenie wysokości, to przyjmie je automatycznie w kwocie minimalnej, w oderwaniu od realiów rynkowych, wynagrodzeń przyjętych w stosunkach prawnych tego rodzaju itd. Może i to nie jest korzystne dla zainteresowanego, ale za to jakie wygodne dla organu administracji. Nie jest to bez znaczenia. Decyzja ostateczna PIP będzie wiążąca dla sądu.
Abolicja dla nieuczciwych płatników i podatników
Nie, nie chodzi o okres sześciu miesięcy od wejścia w życie zmian, w którym zatrudniający może dobrowolnie doprowadzić umowę do stanu zgodnego z prawem, żeby uniknąć odpowiedzialności za wykroczenie. To dobre rozwiązanie.
Efektem działania decyzji jedynie na przyszłość jest swoista, permanentna „abolicja” dla nieuczciwych podatników i płatników składek z tytułu należności podatkowych i składkowych, które powinni zapłacić ze względu na pozorowanie zatrudnienia cywilnoprawnego w celu uniknięcia wyższych obciążeń właśnie podatkowych i składkowych.
Do tej pory w prawie daninowym wszelkie akty odstąpienia od dochodzenia należności publicznoprawnych były rozwiązaniem wyjątkowym. Dzięki rządowi staną się stałym rozwiązaniem prawnym. Jest więc za co dziękować. W interesie tych konkretnie dłużników rząd zdecydował się naruszyć konstytucyjne zasady powszechności i równości obciążania daninami publicznymi. Nie ma chyba lepszej zachęty do obchodzenia przepisów prawa pracy.
Taki skutek decyzji będzie również naruszać interesy zatrudnionych. Na przykład NSZZ Solidarność w opinii do projektu zwracała uwagę na ryzyko utraty roszczeń m.in. o nadgodziny, premie, dodatki. Dodać można straty wynikające z nieopłaconych we właściwej wysokości składek i negatywne dla zatrudnionego skutki w sferze ubezpieczeń społecznych.
Dalej, jak w uzasadnieniu rząd mówi nam, że projektowana regulacja nie stwarza zagrożeń korupcyjnych, to… tylko mówi. Okręgowy inspektor pracy będzie swobodnie decydował wobec kogo zastosować decyzję bez negatywnych konsekwencji, a wobec kogo skorzystać z powództwa o ustalenie istnienia stosunku pracy, które może doprowadzić do obowiązku zapłaty zaległych należności. Uznaniowość inspektora w zastosowaniu mniej dotkliwego instrumentu stwarza ryzyko jego użycia tylko względem niektórych przedsiębiorców i dawania im przewagi konkurencyjnej w zakresie kosztów pracy, ze stratą dla osób zatrudnionych u tych podmiotów.
Co się stanie, jak sprawa trafi do sądu?
Raczej powinniśmy pytać, kto tego doczeka. Kategorii spraw dotyczących tego samego stanu faktycznego, które po reformie PIP będą mogły jednocześnie trafić do sądu, będzie kilka. A już dzisiaj bez profesjonalnego pełnomocnika łatwo nie jest.
Tylko dla przykładu – jednocześnie do rejonowego sądu pracy mogą trafić sprawy z powództwa zatrudnionego o ustalenie istnienia stosunku pracy i sprawa z odwołania od decyzji PIP jednej stron lub obu. Niezależnie od tych postępowań – ale w związku z udzielonym w ich ramach zabezpieczeniem – przysługuje odwołanie do sądu w związku z rozwiązaniem umowy w czasie zabezpieczenia. Taki szkatułkowy model ochrony przed sądem, który skomplikuje dochodzenie roszczeń. I zależnie od ich przebiegu, może przyczynić się do niezaspokojenia roszczeń osoby zatrudnionej.
Projektodawca zapomniał też, że decyzje kwestionujące podstawę prawną zatrudnienia wydaje od lat ZUS, który może dokonać odmiennych ustaleń co do tego samego stanu faktycznego. A sprawa z odwołania od decyzji ZUS trafi do innego sądu – do okręgowego sądu ubezpieczeń społecznych.
Może nie będzie prosto, ale może chociaż szybko? Sprawdźmy. Obciążenie jednego sędziego sądu pracy wynosi nawet 900 spraw. Średnio sprawa trwa ok. dwóch lat. Są miasta, gdzie postępowanie razem z apelacją zajmuje już 5-6 lat. Skomplikowanie postępowań dodatkowo je wydłuży.
Trzeba usunąć przyczynę problemu
Może więc nadzieja w mandatach? Podwojenie maksymalnej wysokości mandatów to również sztandarowy element tej reformy. A jak to wygląda w praktyce? Średnia wysokość mandatu to dzisiaj 1,3 tys. zł.
Może jednak przy dodatkowych etatach PIP da radę? Szacuje się, że w I połowie 2025 r. pracowało wyłącznie na zleceniu i umowach pokrewnych blisko 1,5 mln osób. Każda z osób może zawierać co najmniej kilka takich umów w ciągu roku. Dane te nie obejmują przypadków zatrudnienia na kilku podstawach prawnych jednocześnie. Podobnie masowym zjawiskiem jest też samozatrudnienie.
Posłowie pracują nad reformą PIP. (fot. Wiki Commons)
Zestawmy tę skalę zjawiska z możliwościami kontrolnymi PIP. Inspektorzy pracy skontrolowali w 2024 r. ok. 39 tys. umów cywilnoprawnych i ok. 600 przypadków samozatrudnienia. Zakwestionowała jedynie ok. 1,4 tys. tych umów i trzy przypadki samozatrudnienia. W większości przypadków skierowała do zatrudniających polecenia i wystąpienia o zmianę podstawy prawnej. To potencjalna skala przyszłych decyzji, w których wcześniej jednak PIP da stronom czas na poprawki w umowie cywilnoprawnej, żeby „wyeliminować zarzuty”. Postępowań sądowych o ustalenie stosunku pracy zainicjowała – jak podano już wyżej – 24 (!), z czego tylko w czterech przypadkach uzyskała ustalenie istnienia stosunku pracy. To daje obraz ogólnej wydolności PIP (która realizuje zresztą mnóstwo innych zadań). Nie ma możliwości rozwiązania skali problemu liczonego w milionach, jakimikolwiek narzędziami administracyjnymi. Jedyny sposób to usunąć jego przyczynę.
Wniosek? Decyzja administracyjna nie jest ani właściwym, ani skutecznym narzędziem do ingerencji w stosunki zobowiązaniowe. A naszym problemem nie są tylko przypadki pozorowania zatrudnienia cywilnoprawnego, którymi powinien zajmować się sąd, ale niesprawiedliwie rozłożone ciężary podatkowo-składkowe na zatrudniających i świadczących pracę na różnych umowach. Winę ponoszą zarówno politycy, którzy je wprowadzili, jak i ci, którzy ten stan utrzymują, próbując go teraz tylko przypudrować reformą PIP na potrzeby KPO.
Proponowane rozwiązanie może i nie ochroni skutecznie słabszych ekonomicznie podmiotów, za to jest wprost idealne dla sytuacji, gdy obie strony są zainteresowane utrzymaniem fikcyjnego stosunku cywilnoprawnego.