Chaos wokół ślubowania – czas wrócić do Konstytucji
Spór o ślubowanie sędziów TK jest jednym z tych momentów, w których prawo konstytucyjne zderza się z polityką, a interpretacja przepisów staje się narzędziem walki. W takich sytuacjach szczególnie ważne jest, aby wrócić do tekstu Konstytucji i ustawy, a nie do politycznych narracji. Wokół ślubowania sędziów TK powstało tyle zamieszania i chaosu, że coraz trudniej ustalić, o co właściwie chodzi, poza tym, że trwa kolejny spór i polityczna walka.
Warto więc odłożyć na bok opinie splecione z politycznym interesem i wrócić do analizy przepisów. Prawo – także konstytucyjne – jest dla obywateli, którzy często zapominają, że to oni są w tym kraju gospodarzami, a wszystkie podmioty władzy jedynie sprawują władzę w ich imieniu. To słowo jest kluczowe: organy państwa nie „posiadają” władzy, lecz wykonują ją z mandatu suwerena, czyli ogółu obywateli, i to na ich rzecz, a nie dla własnych celów.
Co naprawdę wynika z art. 21 ustawy o TK
Zgodnie z art. 194 ust. 1 Konstytucji RP: „Trybunał Konstytucyjny składa się z 15 sędziów, wybieranych indywidualnie przez Sejm na 9 lat spośród osób wyróżniających się wiedzą prawniczą (…)”. Na tej podstawie Sejm wybrał sześciu wakujących sędziów TK, z czego od dwóch Prezydent przyjął ślubowanie. Kolejny etap procedury wynika z ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Art. 21 ust. 1 stanowi:
Osoba wybrana na stanowisko sędziego Trybunału składa wobec Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, w terminie 30 dni od dnia wyboru, ślubowanie (…).
Na pierwszy rzut oka przepis wydaje się prosty: osoba wybrana przez Sejm składa ślubowanie przed Prezydentem. Jednak w rzeczywistości przepis ten dotyczy dwóch podmiotów i nakłada na nie różne obowiązki. Osoba wybrana ma prawo złożyć ślubowanie. Prawo, czyli możliwość – nie obowiązek. To jej decyzja, czy chce objąć urząd. Dopiero po złożeniu ślubowania staje się sędzią TK w pełnym znaczeniu.
Prezydent natomiast ma obowiązek przyjąć ślubowanie w ciągu 30 dni. Wynika to z zasady legalizmu z art. 7 Konstytucji: organy państwa mogą działać tylko na podstawie prawa. Skoro ustawa mówi, że ślubowanie składa się „wobec Prezydenta”, to Prezydent musi umożliwić dokonanie tej czynności. O ile osoba wybrana może zrezygnować, o tyle Prezydent nie ma takiej swobody.
Kiedy osoba wybrana staje się sędzią TK
Art. 21 ust. 2 ustawy o TK stanowi: „Odmowa złożenia ślubowania jest równoznaczna ze zrzeczeniem się stanowiska sędziego Trybunału”. Adresatem tego przepisu jest osoba wybrana przez Sejm. Jeśli postanowi nie złożyć ślubowania – zrzeka się stanowiska. Ustawodawca traktuje więc osobę wybraną jako sędziego w sensie kreacyjnym, choć nie w sensie pełnienia funkcji.
Takie rozumowanie potwierdza również art. 194 Konstytucji – tam sędzią TK jest osoba wybrana. Na tej podstawie część prawników twierdzi, że osoby, od których Prezydent nie przyjął ślubowania, mogą przystąpić do orzekania, bo już są sędziami. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Kadencja rozpoczyna się dopiero po złożeniu ślubowania, co potwierdza praktyka ustrojowa.
Dotyczy to zarówno Rzecznika Praw Obywatelskich, jak i Prezydenta RP – początek kadencji tych organów zaczyna się od złożenia ślubowania. Potwierdza to również jedna z osób wybranych przez Sejm – prof. Markiewicz, który sam jest osobą wybraną na sędziego TK i wskazał, że początek jego kadencji zaczyna się dopiero po złożeniu ślubowania. Nie ma zatem innej możliwości niż przyjęcie, że sędzią TK osoba wybrana zostaje dopiero po złożeniu ślubowania. Do czasu, gdy osoba wybrana nie oświadczy, że odmawia złożenia ślubowania, po stronie Prezydenta pozostaje obowiązek jego przyjęcia.
Czy Prezydent może odmówić? Analiza prerogatyw
Prezydent twierdzi jednak, że ma prawo odmówić przyjęcia ślubowania. Aby to wyjaśnić, trzeba odwołać się do art. 10 ust. 2 Konstytucji: „Władzę sądowniczą sprawują sądy i trybunały”. Konstytucja oddziela od siebie swoją systematyką – czyli podziałem na podrozdziały – sądy od trybunałów.
To rozdzielenie ma znaczenie, ponieważ TK ma szczególną pozycję ustrojową – jest sądem ostatniego słowa. Gdy TK wypowiada się w sprawie zgodności prawa z Konstytucją, jego stanowisko kończy spór prawny i wiąże wszystkie organy państwa. Na czym Prezydent opiera odmowę przyjęcia ślubowania? Na art. 144 Konstytucji, który przewiduje tzw. prerogatywy.
Prerogatywa to akt władzy Prezydenta wykonywany samodzielnie, bez konieczności uzyskania kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów. Do prerogatyw należą m.in.: prawo łaski, podpisywanie albo odmowa podpisania ustawy (weto ustawodawcze) oraz powoływanie sędziów.
Prezydent argumentuje, że skoro powoływanie sędziów jest prerogatywą, to obejmuje również możliwość odmowy powołania. Komentatorzy Konstytucji – w tym część jej współtwórców – wskazywali, że Prezydent nie jest „notariuszem”, lecz organem władzy publicznej, który może odmówić powołania sędziego. Ale dotyczy to sędziów powoływanych na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, a nie sędziów TK wybieranych przez Sejm.
Zgodnie z art. 179 Konstytucji: „Sędziowie są powoływani przez Prezydenta Rzeczypospolitej, na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, na czas nieoznaczony”. Tymczasem sędziowie TK są wybierani na kadencję określoną w art. 194 Konstytucji, a udział KRS w tym procesie nie występuje.
Ryszard Florek u Krzysztofa Stanowskiego w Godzinie Zero. Prezes Fakro o swoim biznesie
Innymi słowy, są dwa różne podmioty władzy sądowniczej – sądy i trybunały – zatem istnieją dwie różne ścieżki powoływania sędziów. W pierwszej (z udziałem KRS) Prezydent powołuje sędziów i może odmówić ich powołania. W drugiej (wybór przez Sejm sędziów TK) Prezydent nie powołuje, lecz jedynie przyjmuje ślubowanie. Próba przeniesienia prerogatywy z art. 144 ust. 3 pkt 17 na sędziów TK jest błędem kategorii. Konstytucja wyraźnie rozróżnia te dwa tryby kreacji i nie pozwala ich utożsamiać.
Argument o „równoważeniu władz” – dlaczego nie działa
W debacie publicznej pojawia się argument, że Prezydent „równoważy władzę Sejmu”. Ten argument wynika z art. 10 Konstytucji, który ustanawia zasadę podziału i równowagi władz. Zwolennicy tej tezy podkreślają, że Prezydent ma silną legitymację demokratyczną – jest wybierany w wyborach powszechnych, bezpośrednio przez obywateli – i dlatego powinien mieć realny wpływ na obsadę organu tak ważnego jak Trybunał Konstytucyjny.
W tej narracji Prezydent jawi się jako przeciwwaga dla Sejmu, który ma dominującą pozycję w wyborze sędziów TK. Skoro Sejm wybiera, to – jak twierdzą niektórzy – Prezydent powinien mieć możliwość odmowy przyjęcia ślubowania, aby zachować równowagę władz. Problem polega na tym, że jest to argument polityczny, a nie prawny.
Konstytucja nie przewiduje udziału Prezydenta w kreacji sędziów TK poza przyjęciem ślubowania. Jego silna pozycja ustrojowa – wynikająca z wyborów powszechnych – nie daje mu kompetencji, których Konstytucja mu nie przyznała. W państwie prawa organ nie może zastępować braku kompetencji własną oceną sytuacji ustrojowej.
Jeżeli obecny model wyboru sędziów TK prowadzi do nadmiernej dominacji Sejmu, to jest to argument de lege ferenda – na przyszłość, dla ustawodawcy i ustrojodawcy. Nie może on jednak usprawiedliwiać odmowy wykonania obowiązku ustawowego, jakim jest przyjęcie ślubowania w terminie 30 dni.
Trybunał nie może sam rozwiązać sporu
W teorii można by oczekiwać, że spór rozstrzygnie sam TK. Jednak w praktyce jest to niemożliwe z kilku powodów. Po pierwsze, zgodnie z art. 194 ust. 1 Konstytucji, sprawy dotyczące statusu sędziów TK, ich wyboru oraz ważności czynności organów państwa należą do kategorii spraw wymagających pełnego składu.
Tymczasem pełny skład nie może się zebrać, ponieważ to właśnie obsada Trybunału jest przedmiotem sporu. Po drugie, TK nie posiada kompetencji do samodzielnego uzupełniania swojego składu ani do oceny ważności wyboru własnych sędziów. Każda próba rozstrzygnięcia sporu o własny skład byłaby natychmiast podważona jako naruszenie zasady nemo iudex in causa sua – nikt nie może być sędzią we własnej sprawie.
W efekcie Trybunał znajduje się w ustrojowym klinczu: nie może orzec, bo nie ma pełnego składu, a nie ma pełnego składu, bo nie może orzec. Konflikt pozostaje nierozstrzygnięty w płaszczyźnie prawnej i przenosi się na płaszczyznę polityczną, co pogłębia chaos konstytucyjny.
Naruszenie zasady równego traktowania
Na niekorzyść Prezydenta przemawiają dwie okoliczności. Pierwsza to 30‑dniowy termin przyjęcia ślubowania, któremu Prezydent uchybił. Druga dotyczy tego, że spośród sześciu osób wybranych w identycznej procedurze Prezydent przyjął ślubowanie od dwóch, a od czterech odmówił jego przyjęcia. To naruszenie zasady równego traktowania wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji:
Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne.
Takie zróżnicowanie sytuacji prawnej osób znajdujących się w identycznej pozycji nie znajduje żadnego oparcia ani w Konstytucji, ani w ustawie o TK. Standard konstytucyjny wymaga, aby organy władzy publicznej traktowały jednakowo podmioty znajdujące się w tej samej sytuacji faktycznej i prawnej. Prezydent tego standardu nie dochował.
Konstytucja wymaga współdziałania, nie wojny politycznej
Prawo – zgodnie z klasyczną definicją Ulpiana – jest sztuką czynienia tego, co dobre i słuszne (ars boni et aequi). Tymczasem polskie prawo konstytucyjne, na przykładzie sporu o ślubowanie sędziów TK, nie dąży do czynienia dobra wspólnego. Zamiast tego staje się narzędziem walki politycznej zwaśnionych stron, które – zamiast działać dla dobra Narodu, czyli ogółu obywateli – wykorzystują przepisy jako broń w wojnie politycznej.
W tekście przedstawiam argumentację obu stron sporu: tych, którzy twierdzą, że sędzią TK zostaje się już po wyborze przez Sejm, oraz tych, którzy twierdzą, że Prezydent może odmówić przyjęcia ślubowania. Obie te argumentacje analizuję, pokazuję ich podstawy prawne, a następnie odrzucam je jako niepełne, niespójne lub sprzeczne z zasadami systemu prawa.
Sukces Zero.pl. Totalizator Sportowy wycofuje się z reklamy hazardu wśród nieletnich
Władze publiczne powinny współdziałać ze sobą dla dobra obywateli, a nie wzajemnie się zwalczać. Konstytucja nie jest narzędziem wojny politycznej, lecz fundamentem wspólnoty. Tylko współdziałanie władz, oparte na wzajemnym poszanowaniu kompetencji, pozwala Konstytucji pełnić jej funkcję stabilizującą i chronić obywateli przed arbitralnością.