Wraz ze zmianą władzy parlamentarnej w 2023 r. pojawiły się nadzieje i oczekiwania, że relacje między rządem a samorządem wrócą na właściwe tory. Nie chodziło przy tym o przekonanie, że samorząd terytorialny z dnia na dzień odzyska wszystkie kompetencje, środki finansowe i polityczną sprawczość utracone w poprzednich latach. Chodziło raczej o sprawę bardziej podstawową – o zakończenie praktyki traktowania gmin, powiatów i województw jak administracyjnych wykonawców decyzji rządu. Chodziło o to, by rząd rzeczywiście konsultował, słuchał i uwzględniał stanowisko Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, zamiast ograniczać się do deklaracji o partnerskim dialogu.
Przeczytaj także: Zwrot pół miliona lekarzowi-milionerowi. Absurd goni absurd w aferze Szpitala Południowego
Najnowsze dane
„Indeks Samorządności 2025” Fundacji Batorego pokazuje, że zmiana tonu nie jest jeszcze zmianą modelu. Sumaryczny wynik wzrósł niewiele: z 52,55 pkt w 2024 roku do 54,30 pkt w 2025 r. To oczywiście lepiej niż w najgorszym momencie, czyli w 2023 r., gdy indeks spadł do 47,79 pkt. Ale zestawienie z 2014 r. jest znacznie mniej komfortowe. Wtedy polski samorząd osiągał aż 73,58 pkt. Innymi słowy, po dwóch latach rządów koalicji deklarującej przywiązanie do decentralizacji samorząd nadal pozostaje o prawie 20 punktów poniżej poziomu sprzed dekady. To nie jest drobna korekta, a skala systemowego cofnięcia, którego dotąd niestety nie odwrócono.
I właśnie to porównanie z 2014 r. powinno być punktem wyjścia do rozmowy o relacjach rządu z samorządem terytorialnym. Łatwo bowiem dzisiaj powiedzieć, że jest lepiej niż za poprzedniej władzy, ale trudniej uczciwie dodać, że nadal jest dużo gorzej, niż było. Pójdę nawet o krok dalej: jeszcze trudniej jest przyznać, iż obecna większość rządowa nie tyle odbudowuje decentralizację, ile raczej administruje jej okrojoną wersją.
Więcej obowiązków niż sprawczości
Najważniejszy wniosek z „Indeksu Samorządności” jest moim zdaniem niewygodny. Rząd przestał prowadzić z samorządem otwartą wojnę, ale nie zaczął jeszcze traktować go jak równorzędnego partnera. Zmienił się język i częściowo zmieniła się praktyka, zwłaszcza nadzorcza, realizowana przez wojewodów, ale wciąż nie dokonał się zasadniczy zwrot – samorząd nadal częściej dostaje nowe obowiązki niż realną sprawczość, częściej wykonuje polityki publiczne, niż je współtworzy. Jest to szczególnie widoczne w tzw. komponencie politycznym indeksu. W 2014 r. jego wartość wynosiła 20,75 pkt, a w 2025 r. zaledwie 8,75 pkt. To nie jest tylko techniczna różnica w tabeli, lecz przykład tego, jak osłabła podmiotowość samorządu w procesie decyzyjnym.
Przeczytaj także: Demografia, głupcze! Według prezydenta kryzys dzietności zaczyna się w głowach
Komisja Wspólna nadal bywa omijana, zwłaszcza przez wykorzystywanie ścieżki poselskiej, czyli projekty formalnie nie są rządowe, więc nie muszą przechodzić klasycznej ścieżki konsultacyjnej, chociaż politycznie i tak wiadomo, że stoją za nimi przedstawiciele większości parlamentarnej. Jest to wygodna metoda (stosowana na bardzo szeroką skalę przez poprzednią władzę) obchodzenia „partnerstwa” w postaci choćby opinii strony samorządowej Komisji Wspólnej odnośnie do aktów prawnych stanowiących o kompetencjach, zadaniach, finansowaniu i odpowiedzialności samorządów.
Uważam, że to rozczarowuje, ponieważ poprawa w tym obszarze nie wymaga ani pieniędzy, ani zmian legislacyjnych związanych z podpisem Prezydenta RP. Przeciwnie, wymaga wyłącznie politycznej decyzji, że skoro ustawa dotyczy samorządu, to samorząd ma prawo się o niej wypowiedzieć. Skoro nawet tego mechanizmu nie udało się dotąd trwale zmienić, to trudno mówić o odważnym programie decentralizacyjnym.
Pieniądze są, ale...
Jeszcze wyraźniej widać nieodwróconą recentralizację w finansach. Nowa ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego poprawiła część wskaźników, zwłaszcza przez zmniejszenie udziału dotacji celowych i zwiększenie udziału dochodów nieznaczonych. To zdecydowanie ma znaczenie, bowiem dotacja celowa zawsze wiąże się z określoną logiką: jeśli państwo daje pieniądze, to i państwo wyznacza na nie cel, a samorząd jest wyłącznie wykonawcą. Dlatego też większy udział środków bardziej elastycznych jest krokiem w dobrą stronę. Jednakże nie należy mylić poprawy struktury transferów z odbudową samodzielności finansowej. Indeks za 2025 r. pokazuje skalę problemu – gminy mają wpływ na mniej niż jedną trzecią swoich dochodów, a więc samodzielność dochodowa spadła w ich przypadku poniżej 30 proc., miasta na prawach powiatu tylko nieznacznie przekraczają ten próg. Ta sytuacja jest chyba najbardziej emblematyczna dla stanu całej decentralizacji.
Jeżeli wspólnota lokalna nie ma wpływu na zasadniczą część własnych dochodów, to jej autonomia przestaje być autonomią – staje się jedynie bardziej eleganckim językiem zależności. Nowy model oparty mocniej na udziałach samorządów w PIT i CIT nie rozwiązuje też problemu nierówności. Przeciwnie, może go pogłębiać. Silniejsze podatkowo miasta, gminy podmiejskie i obszary uprzemysłowione będą w takim systemie radzić sobie lepiej, zaś gminy rolnicze, peryferyjne, o słabszej bazie podatkowej – gorzej. W rezultacie rząd może mówić o większej samodzielności finansowej samorządów, ale w praktyce będzie to samodzielność nierówno rozłożona: jedni dostaną przestrzeń rozwojową, a inni dostaną odpowiedzialność za lokalne problemy bez realnych narzędzi ich rozwiązania.
Przeczytaj także: Afera w Szpitalu Południowym. Prokuratura wszczęła dwa śledztwa
Symbolicznym przykładem nieodwróconej recentralizacji są również Wody Polskie.
Kompetencje dotyczące zatwierdzania taryf za wodę i ścieki zostały odebrane samorządom w 2017 r. i przekazane Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu Wody Polskie. Była to jedna z najbardziej czytelnych egzemplifikacji ograniczenia lokalnego władztwa w sprawie, która jest bezpośrednio związana z codziennym życiem mieszkańców, kosztami usług komunalnych i odpowiedzialnością gmin za infrastrukturę. Po zmianie władzy oczekiwano, że te uprawnienia wrócą do samorządu gminnego. Stało się jednak inaczej – w 2025 r., mimo rządowych zapowiedzi, konsultacji i krytyki dotychczasowego modelu, Wody Polskie nadal zachowały kluczową pozycję regulatora taryf. W konsekwencji samorządy odpowiadają za lokalne systemy wodno-kanalizacyjne, za inwestycje, za utrzymanie infrastruktury, za tłumaczenie mieszkańcom wysokości opłat, ale nie mają pełnego wpływu na sposób ich ustalania.
Podobny mechanizm widać w innych obszarach. W gospodarce odpadami samorządy muszą dostosować się do systemu kaucyjnego, ale bez równoległego wdrożenia rozszerzonej odpowiedzialności producenta, która rekompensowałaby finansowe skutki zmian. W bezpieczeństwie publicznym ustawa o ochronie ludności i obronie cywilnej czyni z gmin ważne ogniwo pierwszej linii, ale utrzymuje centralny model decyzyjny i finansowanie celowe. W planowaniu przestrzennym gminy funkcjonują między starym i nowym systemem, pod presją terminów, inwestorów i własnych ograniczeń kadrowych. W edukacji zaś koszty decyzji ustawodawcy nadal spadają na budżety samorządów.
To jest współczesna recentralizacja, pewnie i mniej widowiskowa niż za poprzedniej władzy, ale nadal skuteczna. Nie musi ona polegać już na odbieraniu zadań – wystarczy dokładać ich coraz więcej, bez pieniędzy, bez wpływu i bez decyzyjności. Samorząd ma obowiązek wykonać usługę, ponieść odpowiedzialność, wytłumaczyć się mieszkańcom, ale wciąż nie może współdecydować o regułach gry.
Lepszy nadzór
Oczywiście „Indeks Samorządności 2025” pokazuje także pewne dobre wiadomości. Jak już wspomniałam, poprawiła się jakość nadzoru nad aktami uchwalanymi przez jednostki samorządu terytorialnego. Po raz pierwszy od kilku lat odsetek rozstrzygnięć nadzorczych wojewodów uchylanych przez sądy administracyjne spadł poniżej 30%. Spadła również liczba rozstrzygnięć zaskarżanych przez same samorządy. To może świadczyć o mniej konfliktowym stylu działania wojewodów i lepszej praktyce nadzorczej. Tyle że lepsza praktyka nie zastąpi systemowych gwarancji, zwłaszcza w państwie, w którym ochrona konstytucyjna samodzielności samorządów pozostaje osłabiona przez kryzys Trybunału Konstytucyjnego.
Dlatego najnowszy Indeks Samorządności powinien być czytany nie jako dowód poprawy, lecz raczej jako ostrzeżenie. Owszem, wynik rośnie, a klimat relacji jest lepszy niż kilka lat temu, jednak zestawienie z 2014 r. pokazuje, że samorząd nadal nie odzyskał swojej dawnej pozycji. Recentralizacja nie została więc odwrócona, a co najwyżej spowolniona czy też częściowo złagodzona i przykryta bardziej partnerskim językiem. Wszystko to razem oznacza, że prawdziwy test dla obecnej władzy dopiero przed nami. Relacje rządu z samorządem terytorialnym są dziś mniej toksyczne niż w poprzednich latach, ale mniej toksyczne nie znaczy jeszcze partnerskie. I może właśnie to jest najważniejsza lekcja płynąca z indeksu – decentralizacja nie dzieje się sama wraz ze zmianą władzy. To władza musi ją świadomie wybrać poprzez oddanie kompetencji, wpływu i finansów tam, gdzie zadania powinny być wykonywane, czyli najbliżej mieszkańców.