Najłatwiej wygrać spór, gdy wcześniej odbierze się drugiej stronie prawo do racjonalnych motywów. W artykule „Uwaga, polowanie. Czego boją się myśliwi?” Sylwia Spurek przedstawia sprzeciw myśliwych wobec obywatelskiego projektu zmian w Prawie łowieckim przede wszystkim jako obronę przywileju, kontroli i swobody działania. Tak postawione pytanie zawiera już odpowiedź: skoro myśliwi protestują, najwyraźniej boją się jawności, odpowiedzialności i utraty własnej pozycji.
To sugestywna rama publicystyczna, lecz słaba podstawa oceny ustawy. Nawet gdyby część środowiska łowieckiego kierowała się interesem instytucjonalnym, nie dowodziłoby to poprawności proponowanych przepisów. Tak samo powołanie się na bezpieczeństwo, prawa właścicieli czy ochronę zwierząt nie przesądza, że każde rozwiązanie opatrzone tymi hasłami jest racjonalne, proporcjonalne i możliwe do wykonania.
Autorka wskazuje problemy wymagające poważnego traktowania: dostęp do informacji, trzeźwość osób posługujących się bronią, bezpieczeństwo mieszkańców, podstawy gospodarowania populacjami zwierząt i skuteczność walki z ASF. Własnego rygoru krytycznego nie stosuje jednak do projektu, którego broni. Przedstawia go jako zbiór niewielkich korekt, choć jego zakres oznacza przebudowę definicji łowiectwa, planowania, uprawnień właścicieli, dopuszczalnych metod, źródeł finansowania i nadzoru administracyjnego.
Czytaj też: Masowy odstrzał dzików w Warszawie. Stolica ma duży problem
Spór nie dotyczy więc tego, czy ktokolwiek „boi się” jawności. Dotyczy tego, czy można ograniczyć narzędzia, obszar działania i finansowanie systemu, pozostawiając obowiązki związane z wykonywaniem planów, szkodami w uprawach, bezpieczeństwem sanitarnym i reagowaniem na zagrożenia. Na to pytanie artykuł Sylwii Spurek nie odpowiada.
To nie jest pakiet drobnych korekt
Lektura obywatelskiego projektu ustawy nie pozwala uznać go za regulację minimalistyczną. Projekt zmienia definicję łowiectwa oraz przesłanki uznawania gatunków za zwierzęta łowne, a także przewiduje regularną rewizję ich statusu. Wzmacnia również rolę regionalnych dyrekcji ochrony środowiska i organizacji społecznych w planowaniu łowieckim oraz rozszerza możliwość wyłączania nieruchomości z obwodów łowieckich. Ponadto wprowadza daleko idące zakazy dotyczące metod polowania, eliminuje odpłatne polowania, ogranicza przychody PZŁ i kół łowieckich, tworzy publiczny rejestr oraz ustanawia nowe zakazy odnoszące się do działalności edukacyjnej.
Każde z tych rozwiązań może być przedmiotem osobnej debaty. Ich łączne oddziaływanie nie jest jednak sumą kilku technicznych poprawek, lecz ingerencją w sposób wykonywania całego zbioru zadań publicznych.
Obowiązujące Prawo łowieckie nie oddaje zwierzyny myśliwym ani nie ustanawia ich właścicielami przestrzeni. Zwierzęta łowne w stanie wolnym są własnością Skarbu Państwa i dobrem ogólnonarodowym. Gospodarka łowiecka jest prowadzona w granicach planów, z udziałem administracji, samorządu, Lasów Państwowych i izb rolniczych. Polski Związek Łowiecki ma pozycję ustawową, ale wraz z nią ponosi obowiązki organizacyjne, ewidencyjne, szkoleniowe i finansowe. Koła łowieckie odpowiadają między innymi za określone szkody wyrządzane w uprawach przez zwierzęta łowne.
Nie jest to zatem prywatne zawłaszczenie wspólnego dobra przez grupę osób uzbrojonych, lecz ustawowo zorganizowany sposób wykonywania zadań, które w innym modelu musiałyby zostać powierzone administracji, państwowej służbie terenowej albo innemu profesjonalnemu wykonawcy. Do tego potrzebne byłyby instytucje, personel, finansowanie, procedury i odpowiedzialność. Stwierdzenie, że „państwo powinno się tym zająć”, żadnego z tych elementów nie tworzy.
W tym kontekście określenie pozycji PZŁ wyłącznie mianem przywileju zaciera relację między uprawnieniem a obowiązkiem. System obejmuje szkolenie i egzaminowanie kandydatów, ewidencję, nadzór nad wykonywaniem polowań, dyscyplinę organizacyjną, udział w monitoringu i odpowiedzialność za czynności wykonywane z bronią. Można oceniać, czy każde z tych zadań jest realizowane prawidłowo, lecz ich istnienie nie zależy od oceny moralnej samego polowania. Jeżeli projekt osłabia podmiot, który je wykonuje, musi jednocześnie wyjaśnić, kto i od kiedy zapewni ich ciągłość.
Jawność już istnieje
Sylwia Spurek słusznie zauważa, że informacja rozproszona lub udzielana na wniosek jest mniej wygodna niż jeden przejrzysty rejestr. Nie oznacza to jednak, że obecne przepisy utrzymują polowania w tajemnicy. Prawo przewiduje zawiadamianie gmin o polowaniach zbiorowych, publiczne ogłoszenia, oznaczanie terenu i możliwość zgłoszenia sprzeciwu przez właściciela, posiadacza lub zarządcę gruntu. Funkcjonuje elektroniczna książka ewidencji pobytu na polowaniu indywidualnym, istnieją roczne plany łowieckie i sprawozdawczość dotycząca ich wykonania.
Czym innym jest krytyka rozproszenia danych, a czym innym twierdzenie, że mechanizmy informacyjne nie istnieją. Centralny rejestr także wymaga określenia zakresu danych, częstotliwości aktualizacji, odpowiedzialności za błędy, ochrony informacji wrażliwych i kosztów utrzymania.
Choć uzasadnienie przedstawia ramowe koszty administracyjne i niepełne dane o rynku polowań komercyjnych, nie szacuje utraty powtarzalnych przychodów przeznaczanych na zadania statutowe ani wpływu ograniczeń terenowych i finansowych na zdolność wykonywania planów i zapobiegania szkodom. Projekt ogranicza więc część środków, pozostawiając dotychczasowym podmiotom zasadniczą odpowiedzialność za rezultaty.
Siedemset metrów bez mapy i przekonującego uzasadnienia
Najbardziej medialnym rozwiązaniem jest zakaz wykonywania polowania, odstrzałów redukcyjnych i sanitarnych w odległości mniejszej niż 700 metrów od zabudowań i innych wskazanych miejsc. Sylwia Spurek przedstawia tę odległość jako niezbędne minimum bezpieczeństwa. Tymczasem projekt ani jego uzasadnienie nie zawierają analizy pozwalającej uznać właśnie tę liczbę za właściwą, niezależnie od rodzaju broni, ukształtowania terenu, kierunku strzału i sposobu wykonywania polowania.
Obecne prawo zakazuje strzelania do zwierzyny w odległości mniejszej niż 150 metrów od zabudowań mieszkalnych oraz wykonywania polowania w odległości mniejszej niż 500 metrów od miejsca zgromadzenia publicznego. Uzupełniają je szczegółowe reguły posługiwania się bronią, wyboru celu, zachowania linii strzału i prowadzenia polowań zbiorowych. Samo zestawienie odległości nie opisuje zatem całego systemu bezpieczeństwa.
Powołane w uzasadnieniu badanie opinii publicznej dotyczy poparcia dla odległości 500 metrów. Sondaż może pokazywać społeczne oczekiwania, ale nie zastępuje ekspertyzy balistycznej ani mapy skutków. Nie tłumaczy też, dlaczego właściwą granicą miałoby być 700, a nie 500, 600 lub 800 metrów.
Projekt zawiera przy tym konstrukcję wewnętrznie trudną do obrony: pisemna zgoda właściciela może w określonych sytuacjach pozwolić na zmniejszenie odległości z 700 do 150 metrów. Jeżeli 700 metrów stanowi obiektywne minimum bezpieczeństwa, zgoda właściciela nie zmienia ani właściwości pocisku, ani sytuacji osób na sąsiednich nieruchomościach.
Nie przedstawiono również ogólnopolskiej analizy uwzględniającej rozproszoną zabudowę wsi, siedliska, budynki gospodarcze oraz granice nieruchomości przeznaczonych na cele publiczne. Nie wiadomo, jaka część obwodów zostałaby faktycznie wyłączona z prowadzenia gospodarki łowieckiej. Proponowane obostrzenia mogą doprowadzić do wyłączenia z polowań nawet trzy czwarte powierzchni kraju.
Oznaczałoby to brak możliwości nie tylko regulowania liczebności populacji, lecz przede wszystkim reagowania na szkody wyrządzane w uprawach i płodach rolnych, a także wzrost, wskutek rozrostu populacji, liczby kolizji oraz liczby dzikich zwierząt w miastach. Przed przyjęciem takiej normy ustawodawca powinien zbadać jej rzeczywisty zasięg.
Zwierzęta nie respektują stref wyznaczonych na mapie. Ograniczenie możliwości realizacji planów na jednym terenie może wpływać na uprawy, lasy, ruch drogowy i sytuację sanitarną obszarów sąsiednich. Projekt nie wskazuje, jak te skutki mają być monitorowane ani kto poniesie ich koszt.
Prawo właściciela i odpowiedzialność za szkody
Artykuł przedstawia projekt jako przywrócenie właścicielom elementarnej kontroli nad ziemią. Pomija, że obowiązujące prawo już pozwala właścicielowi będącemu osobą fizyczną albo użytkownikowi wieczystemu złożyć przed starostą oświadczenie o zakazie wykonywania polowania. Projekt rozszerza zakres podmiotowy tego uprawnienia i upraszcza formę oświadczenia, ale nie tworzy samej instytucji od podstaw.
Znaczenie ma również przemilczana konsekwencja. Zgodnie z art. 48 Prawa łowieckiego odszkodowanie nie przysługuje za szkody powstałe na nieruchomości objętej takim oświadczeniem. Projekt tej reguły nie uchyla. Właściciel otrzymuje więc wybór, ale może on oznaczać przejęcie ekonomicznego ryzyka szkód. Nie przesądza to samo w sobie o wadliwości rozwiązania, powinno jednak zostać jasno przedstawione osobom, którym projekt ma rzekomo wyłącznie poszerzać prawa.
Projekt pozwala ponadto odmówić objęcia nieruchomości granicami obwodu. Powstaje pytanie, jak gospodarować populacjami na terenie przypominającym mozaikę wyłączeń. Interwencja nadzwyczajna państwa nie zastępuje stałego monitorowania, planowania i wykonywania zadań, a szkody powodowane przez zwierzęta nie kończą się na granicach działek.
Napięcie jest tym większe, że art. 46 ustawy nadal obciąża dzierżawcę lub zarządcę obwodu obowiązkiem wynagradzania określonych szkód wyrządzonych przez dziki, jelenie, daniele i sarny oraz szkód powstałych przy wykonywaniu polowania. Projekt nie przedstawia całościowego mechanizmu dostosowania tej odpowiedzialności do nowych wyłączeń i ograniczeń terenowych. Pozostawienie odpowiedzialności przy jednoczesnym zmniejszeniu faktycznej możliwości działania nie wzmacnia praw rolników. Może przeciwnie, utrudnić ustalenie podmiotu, od którego będą oni mogli skutecznie oczekiwać zapobiegania szkodom i ich naprawienia.
Bezpieczeństwo już jest przedmiotem regulacji
Artykuł zestawia broń z alkoholem w sposób wywołujący wrażenie, że dopiero projekt ustanawia w tej dziedzinie realne zasady. Obowiązujące rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków wykonywania polowania zakazuje wykonywania polowania osobie znajdującej się pod wpływem alkoholu lub innych środków odurzających. Prowadzący polowanie ma natomiast obowiązek wykluczyć ją z udziału. Ponadto ustawa o broni i amunicji przewiduje sankcje za noszenie broni po użyciu alkoholu lub środków odurzających, a w określonych przypadkach także obligatoryjne cofnięcie pozwolenia.
Projekt rozszerza część instrumentów kontrolnych, między innymi w zakresie badania trzeźwości przez Państwową Straż Łowiecką. Nie oznacza to, że dotychczas prawo tolerowało polowanie po alkoholu. Należy odróżniać brak normy od zastrzeżeń do skuteczności jej egzekwowania.
Ochrona przyrody nie mieści się w prostym przeciwstawieniu
Sylwia Spurek kwestionuje ustawowe określenie łowiectwa jako elementu ochrony środowiska. Samo takie sformułowanie rzeczywiście nie zwalnia nikogo z obowiązku wykazywania racjonalnych podstaw konkretnych działań. Nie wynika z tego jednak, że polowanie z definicji pozostaje w sprzeczności z ochroną przyrody.
Takiego przeciwstawienia nie przyjmuje prawo europejskie. Dyrektywa ptasia dopuszcza polowanie na określone gatunki, wymagając, aby było zgodne z racjonalnym wykorzystywaniem, ekologicznie zrównoważoną regulacją i nie zagrażało działaniom ochronnym. Ocena musi więc dotyczyć konkretnego gatunku, stanu populacji, terminu, metody i wpływu na ekosystem. Nie rozstrzyga jej ani tradycja, ani moralna deklaracja przeciwna polowaniu.
Projekt uzależnia status zwierzęcia łownego od danych wskazujących na nadmierną liczebność i powodowanie znaczących szkód ekologicznych lub gospodarczych. Użyte pojęcia pozostają jednak niedookreślone. Nie wiadomo, względem jakiego poziomu liczebność ma być „nadmierna”, w jakiej skali ją badać ani jakie szkody osiągają próg „znaczących”. Nie rozstrzygnięto też, co ma nastąpić przy braku jednolitego monitoringu lub rozbieżnych wynikach badań. Nauka nie staje się podstawą decyzji tylko dlatego, że ustawodawca użyje zwrotu „aktualne dane”.
Artykuł zestawia również polowania nocne, noktowizję, termowizję, pojazdy, nagankę i nęcenie w sposób sugerujący niemal nieograniczony arsenał. Tymczasem obecne przepisy różnicują metody, gatunki i okoliczności, ograniczają strzelanie z pojazdów, regulują polowania nocne oraz nakładają obowiązki związane z rozpoznaniem celu, otoczenia i kierunku strzału.
Dopuszczalność narzędzia nie oznacza dowolności jego użycia, a całkowity zakaz nie musi automatycznie zwiększać dobrostanu zwierząt ani bezpieczeństwa ludzi. W określonych warunkach dokładniejsze rozpoznanie zwierzęcia i otoczenia może ograniczać ryzyko zranienia niewłaściwego osobnika; w innych użycie danej metody będzie nieuzasadnione. Przepisy powinny uwzględniać te różnice, zamiast budować jednolite zakazy na emocjonalnym obrazie technologicznej przewagi człowieka.
Dotyczy to także polowań na ptaki, które autorka uznaje za szczególnie trudne do obrony. Pytania o stan poszczególnych populacji, ryzyko pomyłki gatunkowej, zranienia oraz obecność ołowiu w środowisku są zasadne. Nie prowadzą jednak automatycznie do wniosku, że wszystkie gatunki i wszystkie warunki należy potraktować jednakowo. Rozstrzygnięcie powinno wynikać z danych dotyczących konkretnej populacji oraz z oceny dopuszczalnych metod, a nie z przypisania myśliwym domniemanej „przyjemności strzału”. Motyw przypisany grupie nie zastępuje dowodu potrzebnego do ustanowienia zakazu.
ASF nie potwierdza prostych recept
W części dotyczącej afrykańskiego pomoru świń argumentacja Sylwii Spurek jest zasadna tam, gdzie domaga się kontroli wydatków, bioasekuracji, rzetelnych danych i usuwania zakażonych padłych zwierząt. Ustalenia Najwyższej Izby Kontroli rzeczywiście wykazały poważne nieprawidłowości w działaniach państwa.
Autorka przywołuje informację, że w latach 2019–2021 wynik dodatni stwierdzono u 2,6 proc. dzików pozyskanych w drodze polowań i odstrzałów sanitarnych. Ta wartość nie pozwala jednak ocenić skuteczności redukcji populacji. Odstrzał nie jest badaniem ukierunkowanym wyłącznie na osobniki zakażone. Jego znaczenie polega także na zmianie zagęszczenia populacji i liczby potencjalnych kontaktów. Sam odsetek wyników dodatnich nie odpowiada na pytanie, jak rozwijałaby się choroba bez podejmowanych działań.
Myśliwi nie są jedynym uczestnikiem systemu, ale stanowią jego rzeczywiste zaplecze terenowe. Uczestniczą w pobieraniu próbek, poszukiwaniu padłych dzików, realizacji planów i działań zarządzanych przez organy państwa. Zdolności tej nie zastąpi przepis mówiący, że państwo nadal może interweniować. Decyzję administracyjną można wydać szybko; trudniej zapewnić odpowiednią liczbę przeszkolonych osób, sprzęt, znajomość terenu, logistykę i bioasekurację. Zasoby te powstają w codziennym funkcjonowaniu gospodarki łowieckiej, a nie dopiero w dniu kryzysu.
Odpłatne polowania, finansowanie i rolnicy
Sylwia Spurek przedstawia odpłatne polowania jako dowód sprzeczności między publiczną koniecznością a prywatną rozrywką. Pomija konstrukcję prawną. Pozyskanie zwierzyny przez osobę uczestniczącą w polowaniu odpłatnym odbywa się w granicach tego samego rocznego planu; zapłata nie tworzy dodatkowego limitu odstrzału. Prawo stanowi ponadto, że dochód z działalności gospodarczej PZŁ i kół łowieckich ma służyć celom statutowym i nie może być podzielony między członków. Nie wyłącza to oceny etycznej, ale podważa sugestię, że chodzi wyłącznie o ich prywatny zysk.
Projekt zakazuje organizowania, oferowania, reklamowania, pośredniczenia i sprzedaży odpłatnych polowań, bardzo szeroko ujmując korzyść majątkową. Skutki obejmą koła, ośrodki hodowli zwierzyny, nadleśnictwa i przedsiębiorców. Jeżeli eliminuje się źródło finansowania, trzeba wskazać, z czego zostaną pokryte zadania dotychczas przez nie wspierane: wypłata odszkodowań, zagospodarowanie obwodów, monitoring, wykonywanie planów i bioasekuracja.
Artykuł odpowiada, że za zarządzanie zwierzyną i szkody powinno odpowiadać państwo. Projekt tego postulatu nie realizuje. Nie tworzy powszechnego państwowego funduszu szkód, nowej służby terenowej ani systemu finansowania zastępującego utracone przychody. Nadal pozostawia odpowiedzialność odszkodowawczą przede wszystkim dzierżawcom i zarządcom obwodów.
Nie można traktować przychodów jako podejrzanego przywileju, obowiązku wypłaty odszkodowań jako oczywistości, a pytania o źródło finansowania jako obrony interesu środowiska. Dla rolnika znaczenie ma to, czy po wystąpieniu szkody istnieje sprawny i wypłacalny podmiot zobowiązany do jej oszacowania i naprawienia.
Szkoła nie powinna wykluczać wiedzy
Obowiązujące Prawo łowieckie już zakazuje wykonywania polowania w obecności lub przy udziale osób do osiemnastego roku życia. Projekt nie ustanawia więc dopiero podstawowej bariery oddzielającej małoletnich od samego polowania.
Artykuł przechodzi od kwestii edukacji szkolnej do „postulatu przywrócenia udziału dzieci w polowaniach”, choć są to dwa odmienne zagadnienia, a zakaz udziału małoletnich pozostaje elementem obowiązującego prawa. Obraz dziecka obserwującego zranione zwierzę nie uzasadnia automatycznie zakazu zajęć o gospodarce łowieckiej, zachowaniu dzikich zwierząt czy bezpieczeństwie w terenie. Tego rodzaju zestawienie wzmacnia emocjonalny przekaz, ale nie służy precyzyjnej ocenie projektowanego przepisu.
Nowością jest szeroki zakaz bezpośredniego i pośredniego „promowania łowiectwa” w publicznych przedszkolach i szkołach podstawowych przez PZŁ, koła, ich członków i podmioty powiązane.
Pojęcie promocji pośredniej nie zostało dostatecznie określone. Nie wiadomo, czy obejmie wyłącznie rekrutację, broń i trofea, czy również zajęcia o tropach, bezpieczeństwie w lesie, szkodach rolniczych, ASF albo zachowaniu przy spotkaniu dzikiego zwierzęcia.
Członkami PZŁ są także leśnicy, naukowcy, weterynarze, osoby zawodowo związane z ochroną środowiska oraz nauczyciele. Wykluczenie ich z powodu przynależności organizacyjnej nie zapewnia neutralności szkoły, lecz może zastąpić edukację wielostronną przekazem jednostronnym. Szkoła nie jest miejscem werbunku ani oswajania dzieci z bronią. O jakości zajęć powinny jednak decydować program, wiek i zgoda uczniów, zgoda rodziców, kwalifikacje prowadzących i możliwość przedstawienia różnych stanowisk, a nie nieostre kryterium członkostwa w PZŁ.
Ustawa nie może pozostawić obowiązków bez wykonawcy
Najważniejsze pominięcie w artykule dotyczy dnia po wejściu przepisów w życie. Kto zinwentaryzuje zwierzęta? Kto wykona plany na obszarze podzielonym strefami i wyłączeniami? Kto zareaguje na dziki stwarzające zagrożenie w mieście, przeprowadzi działania podczas epizootii, oszacuje szkody i wypłaci odszkodowanie rolnikowi? Z jakich środków zadania te zostaną sfinansowane i kto odpowie za ich niewykonanie?
W przypadku zwierząt w miastach podstawowe znaczenie mają zapobieganie dokarmianiu, zabezpieczenie odpadów i współpraca gminy, policji, straży miejskiej oraz służb weterynaryjnych. Zdarzają się jednak sytuacje wymagające szybkiego działania osoby z odpowiednimi kwalifikacjami. Rozbudowanie postępowania o kolejne obowiązki konsultacyjne może podnosić jakość decyzji standardowych, lecz w sytuacji bezpośredniego zagrożenia nie powinno powodować zwłoki. Projekt nie wyodrębnia dostatecznie precyzyjnej ścieżki dla takich zdarzeń.
Nie przekonuje odpowiedź, że zadania przejmie państwo, skoro projekt nie ustanawia aparatu zdolnego je przejąć. Państwo już odpowiada za politykę łowiecką i nadzoruje ją, korzystając z ustawowo zorganizowanego wykonawstwa. Można kontrolować konkretne decyzje i wskazywać uchybienia. Nie można udawać, że ograniczenie wykonawcy automatycznie wzmacnia państwo.
Artykuł Sylwii Spurek opiera się na przekonaniu, że sprzeciw wobec projektu jest obroną przywileju. Tymczasem chodzi o ciągłość obowiązków, możliwość ich wykonania i odpowiedzialność za skutki. Prawa właścicieli, bezpieczeństwo mieszkańców, dobrostan zwierząt i ochrona środowiska nie są chronione przez samą liczbę zakazów. Są chronione wtedy, gdy normy są precyzyjne, instytucje mają narzędzia, procedury uwzględniają realia terenu, a odpowiedzialność ma konkretnego adresata.
Czytaj również: Kraków. Mieszkańcy ostrzegali od tygodni. Dzik przewrócił wózek z rocznym dzieckiem
Projekt nakłada ograniczenia, odbiera część narzędzi i źródeł finansowania, zwiększa liczbę postępowań oraz rozprasza kompetencje, nie tworząc mechanizmu przejmującego wynikające stąd ryzyka. Zawiera przy tym błąd w odesłaniu karnym i grozi utratą podstawy dla kluczowych przepisów wykonawczych. Nie są to zastrzeżenia wynikające ze strachu przed jawnością. Dotyczą jakości prawa i odpowiedzialności za jego konsekwencje.
Zamiast pytać, czego boją się myśliwi, należałoby zapytać, kto po wejściu ustawy w życie wykona zadania, które pozostaną, choć ograniczone zostaną możliwości ich realizacji. Dopóki projekt nie daje na to wiarygodnej odpowiedzi, opowieść o niewielkich korektach służących bezpieczeństwu pozostaje wyłącznie opowieścią. W obecnym kształcie projekt nie stanowi podstawy do odpowiedzialnej ingerencji w funkcjonujący system.