- Prezydent zaprezentował projekt ustawy o Polskim Funduszu Inwestycji Obronnych, czyli SAFE 0 proc.
- Wszystko wskazuje na to, że projekt ma być jedynie pretekstem do zawetowania ustawy o unijnym SAFE.
- Propozycja prezydenta zawiera przepisy, które de facto rozszerzają jego kompetencje oraz pozwalają na dalsze zaciąganie pożyczek.
- Przepisy te sprawiają, że projekt ustawy jest nieakceptowalny dla rządzących.
Prezydencki program SAFE
Analizę nowego dokumentu warto zacząć od tego, jak jest on prezentowany. Jak możemy przeczytać na profilach Kancelarii Prezydenta RP w mediach społecznościowych, proponowane rozwiązanie ma kilka istotnych zalet. Po pierwsze, nie zadłuża ono budżetu państwa, ponieważ kapitał generowany jest wewnątrz systemu.
Wszystko, co powinieneś wiedzieć o SAFE 0 proc. Oto argumenty za i przeciw
Po drugie, nie generuje ono odsetek, ponieważ środki pochodzić mają z zysku na złocie, więc nie ma tutaj pożyczki (jak w przypadku unijnego SAFE). Całość środków pracować ma bezpośrednio na modernizację armii. Rozwiązanie ma pomóc inwestować w polskie technologie oraz skończyć z panicznym wydawaniem pieniędzy pod koniec roku, ponieważ środki w ramach Polskiego Funduszu Inwestycji Obronnych (PFIO) nie przepadają wraz z jego końcem (co jest problemem np. w przypadku zakupów z budżetu).
Środki nie mogą zostać przeznaczone na kampanie informacyjne rządu ani instytucji publicznych, dotacje dla NGO, wydatki osobowe jednostek sektora finansów publicznych, działalność marketingową sektora obronnego ani zobowiązania z europejskich instrumentów finansowych oraz zagranicznych kredytów. Faktyczną kontrolę nad wydatkami sprawować ma Sejm. Pieniądze te mają być wolne od sporów politycznych. Założenia są zatem bardzo szlachetne. Niestety treść prezydenckiego projektu ustawy została napisana w ten sposób, że jest on nieakceptowalny przez drugą stronę sporu politycznego.
To nie jest 0 proc.
Kruczków prawnych zaszytych w projekcie jest bardzo wiele. Rozbijmy je więc na czynniki pierwsze. W teorii wygląda to tak: rezerwy złota w ostatnich latach zdrożały tak bardzo, że pojawił się wielki niezrealizowany zysk. Gdy uda nam się go zrealizować, NBP wpłaci do budżetu 95 proc. tego zysku, a ten zasili… no właśnie – nie budżet. To pierwszy kontrowersyjny mechanizm zaszyty w prezydenckiej propozycji. Jak czytamy w art. 20 projektu ustawy, wprowadzona ma zostać zmiana w ustawie o Narodowym Banku Polskim z 1997 r., dzięki której zysk NBP podlegać będzie odprowadzeniu, lecz nie do budżetu, a do Polskiego Funduszu Inwestycji Obronnych (PFIO). Oznacza to realne zmniejszenie elastyczności w zarządzaniu finansami państwa.
Prezydencki projekt ustawy o Polskim Funduszu Inwestycji Obronnych (fot. Kancelaria Prezydenta RP)
Sam ten przepis może nie byłby aż tak niebezpieczny dla rządu, gdyby nie zasady funkcjonowania PFIO. Projekt ustawy przewiduje utworzenie dwóch Organów Funduszu: Rady Funduszu oraz Komitetu Sterującego. Każdy z tych organów ma składać się z pięciu członków, przedstawicieli: Ministerstwa Obrony Narodowej (przewodniczący Rady), ministra właściwego do spraw finansów publicznych (Ministerstwo Finansów), przedstawiciela wyznaczonego przez Prezesa Rady Ministrów, przedstawiciela wyznaczonego przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej oraz przedstawiciela Biura Bezpieczeństwa Narodowego (BBN). Realnie mówimy więc o trzech przedstawicielach rządu i dwóch prezydenta (bo BBN podlega prezydentowi).
Mikołaj Raczyński o SAFE 0 proc.: Trudno wskazać istotne zalety ekonomiczne
Mogłoby się zatem wydawać, że rząd będzie miał tutaj pełną władzę, ale jego wpływ na fundusz jest w praktyce ograniczony przez mechanizmy głosowania. W projekcie ustawy zapisano, że decyzje podejmuje się większością 2/3 głosów. Biorąc pod uwagę fakt, że członków jest jedynie pięciu, oznacza to konieczność zgody aż czterech członków. Brak zgody dwóch z nich (a tylu przedstawicieli ma mieć prezydent) oznacza uniemożliwienie podjęcia decyzji. Inaczej mówiąc, prezydent proponuje projekt ustawy, która zwiększa jego kompetencje, ponieważ może pośrednio decydować o losach PFIO.
Prezydencki projekt ustawy o Polskim Funduszu Inwestycji Obronnych (fot. Kancelaria Prezydenta RP)
Projekt ustawy napisano tak, aby Komitet Sterujący (w którym, jak już wykazaliśmy, prawo bezwzględnego weta posiada pośrednio prezydent) musiał wyrażać zgodę na zaciąganie zobowiązań lub udzielanie zapewnień finansowania o wartości powyżej 1 mln zł. To bardzo mała kwota, która de facto wskazuje na chęć uniemożliwienia stworzenia sprawnego narzędzia do zakupów dla Wojska Polskiego.
Prezydencki projekt ustawy o Polskim Funduszu Inwestycji Obronnych (fot. Kancelaria Prezydenta RP)
Za kwotę 1 mln zł nie można zakupić jednej ciężarówki od Jelcza czy lekkiego pojazdu rozpoznawczego Legwan. To kwota, za którą nie można nawet zakupić kamizelek kuloodpornych dla jednej kompanii lekkiej piechoty. Dlaczego nawet o takich mikrozakupach decydować miałaby rada, w skład której wchodzić mieliby przedstawiciele dwóch resortów, premiera oraz prezydenta? To zatem przepis, który utrudnia sprawne funkcjonowanie funduszu.
Prezydent będzie mógł wpływać na zadłużenie rządu?
Wiemy już, że nowy projekt ustawy ma sprawić, że zysk NBP trafi do PFIO, a prawo bezwzględnego weta w organach nowego funduszu posiadać ma ośrodek prezydencki. To jednak dopiero początek kruczków prawnych. Zgodnie z zapewnieniami prezydenta, SAFE 0 proc. ma być bezkosztowym rozwiązaniem. O tym, że tak nie jest, tłumaczył w rozmowie z Zero.pl ekonomista Mikołaj Raczyński.
Mówiąc najprościej – zarówno w przypadku SAFE z UE, jak i SAFE 0 proc., sytuacja sprowadza się do przelewu z NBP. W obu przypadkach pojawia się koszt tzw. sterylizacji, czyli ściągania gotówki z obiegu. Aby to zrobić, NBP oferuje bankom bony pieniężne, czyli możliwość wzięcia gotówki, aby oddać ją z procentem. Dzięki temu może on kontrolować inflację. Problemem są wysokie koszty sterylizacji, obecnie wynoszące 3,75 proc. (ponieważ taka jest ustalona przez RPP stopa). W przypadku unijnej pożyczki mamy jednak 44 mld euro (które rząd w NBP chce wymienić na złote), które mogą zostać zainwestowane w zagraniczne obligacje, dzięki czemu “zarabiają” one na koszty sterylizacji. Problemem ma być także użycie NBP do finansowania deficytu, co stanowi naruszenie przepisów, których musi przestrzegać bank centralny. To uderza w jego wiarygodność i może podnieść koszty obsługi długu w Polsce.
Donald Tusk: są informacje o wecie Nawrockiego do SAFE
Pośrednio (i zapewne przypadkiem) przyznają to sami twórcy projektu ustawy. Jak czytamy w jej uzasadnieniu: „Proponowane rozwiązanie opiera się na trzech filarach, które odróżniają je od tradycyjnych metod finansowania deficytu". Pomińmy już fakt, że wskazano jedynie dwa filary (co świadczyć może o pośpiechu w pisaniu tego uzasadnienia i braku odpowiedniej korekty tekstu) i przeanalizujmy to zdanie. Skoro jedynymi cechami różniącymi to rozwiązanie od tradycyjnych metod są: brak wzrostu zadłużenia oraz pojawienie się funduszu celowego PFIO, to oznacza, że jest to nic innego jak nietradycyjna metoda finansowania deficytu.
Uzasadnienie do prezydenckiej ustawy o Polskim Funduszu Inwestycji Obronnych. (fot. Kancelaria Prezydenta RP)
Jak jednak inaczej niż finansowaniem deficytu określić propozycję, która sugeruje, że w ciągu najbliższych kilku lat NBP ma systematycznie generować zyski, aby zasilić specjalny budżet, który finansuje wydatki na modernizację Sił Zbrojnych? Rozwiązanie to sprawia wrażenie próby obejścia standardowych procedur fiskalnych i może prowadzić do ukrytej monetyzacji długu.
Tańsze kredyty nie tak szybko. Wojna na Bliskim Wschodzie oddala kolejne obniżki stóp
Wróćmy jednak do samego projektu ustawy. Ten nie tłumaczy bowiem, w jaki sposób NBP ma osiągać ten zysk i nawet nie gwarantuje, że go osiągnie. Cała koncepcja opiera się na tym, że złoto nie stanieje. A co się stanie, jeśli jego ceny spadną, a NBP nie wykaże zysku? Cóż, trudno nazwać to rozwiązanie stabilnym planem finansowym dla Wojska Polskiego. Twórcy nowego projektu ustawy wymyślili więc kolejny przepis, który ma tę sytuację naprawić. Problem w tym, że jest on sprzeczny z podstawowym zadaniem prezydenckiego SAFE 0 proc., czyli ograniczeniem zaciągania pożyczek. Nowy projekt ustawy nie tylko je umożliwia, ale wręcz sugeruje skorzystanie z tego rozwiązania.
Bez pożyczek się nie obejdzie?
Polityka fiskalna państwa należy do rządu. Co jednak, gdyby wpływ na nią mógł mieć także prezydent? Karol Nawrocki już teraz pośrednio wpływa na wysokość deficytu (przez wetowanie podwyżek podatków, a co za tym idzie, wpływów do kasy państwa), ale dzięki nowemu projektowi ustawy, jego władza mogłaby być jeszcze większa.
Przyjrzyjmy się dodanemu w ramach projektu ustawy art. 136a (do ustawy o finansach publicznych). Czytamy w nim, że Rada Funduszu PFIO (gdzie prezydent ma prawo weta) uchwala Wieloletni Program Inwestycji Obronnych, który uwzględnia harmonogram realizacji zadań oraz prognozowane przychody i koszty w tym okresie.
Prezydencki projekt ustawy o Polskim Funduszu Inwestycji Obronnych (fot. Kancelaria Prezydenta RP)
W celu realizacji zadań określonych w tym Wieloletnim Programie Inwestycji Obronnych, BGK może zaciągać zobowiązania wieloletnie do wysokości łącznego limitu wydatków. Dalej czytamy, że gdy wysokość wpłaty NBP na rzecz PFIO w danym roku budżetowym jest niższa od kwoty przewidzianej w programie wieloletnim, BGK jest OBOWIĄZANY udzielić temu Funduszowi pożyczki w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy tymi kwotami. Zobowiązania te są objęte gwarancją Skarbu Państwa. Zaciągnięta w ten sposób pożyczka podlega spłacie ze środków PFIO, które pochodzą z wpłat NBP dokonywanych w kolejnych latach.
„Zawsze umiał korzystać z życia”, w NBP wymienił nawet klamki. Oto Adam Glapiński
Dowiadujemy się więc, że Rada Funduszu tworzy Wieloletni Program Inwestycji Obronnych (choć posiadamy w Wojsku Polskim dokumenty planistyczne, które ściśle określają kierunki rozwoju Sił Zbrojnych), w którym przewidują wysokość wpłat NBP, a gdy ten nie dokona jej w odpowiedniej wysokości (np. przez spadek cen złota), to BGK musi się zadłużyć. Inaczej mówiąc – SAFE 0 proc. to narzędzie, które oparto na niepewnej wycenie naszych rezerw złota oraz pożyczkach BGK, które są z zasady droższe nie tylko od unijnego SAFE, ale także od rządowych obligacji. Dodatkowo pożyczki te są objęte gwarancjami Skarbu Państwa. Prezydent, mając pośrednią kontrolę nad decyzjami Rady, może wpływać na zadłużenie państwa. Długi BGK mają być spłacane bezpośrednio z wpłat NBP, więc mechanizm jest w istocie formą monetyzacji długu.
Co jednak istotne, pożyczka w ramach projektu ustawy jest pewna już w tym roku. Jak wynika z wypowiedzi anonimowego informatora z Pałacu Prezydenckiego dla WP.pl, najbliższa wypłata NBP może być możliwa dopiero w czerwcu 2027 r. Do tego czasu pomóc ma zaproponowane pomostowe finansowanie z BGK. Jak zatem koresponduje to z tezami o braku odsetek i zadłużenia?
Propozycja nie do przyjęcia
Podsumujmy zatem informacje. Projekt ustawy został napisany w taki sposób, aby w Radzie, która ustala prognozowany zysk NBP, ośrodek prezydencki miał prawo bezwzględnego weta. Bez zgody prezydenta nie jest możliwe zatwierdzenie Wieloletniego Programu Inwestycji Obronnych oraz jego korekta. Bez zgody prezydenta nie można nawet dokonać relatywnie niewielkich zakupów w wysokości 1 mln zł (co w praktyce uniemożliwia nawet zakup jednej lufy dla AHS Krab). W dodatku, gdyby zyski NBP (niezależne od rządu) okazały się niższe od przewidywanych, BGK z automatu powinno zaciągnąć nowe pożyczki z gwarancjami Skarbu Państwa.
Mamy tutaj zatem połączenie monetyzacji długu z ekonomiczną zależnością od decyzji NBP oraz prezydenta. Gdyby z powodu sytuacji na rynkach (spadku cen złota) lub polityki NBP (np. decyzji o nierealizowaniu zysku na złocie), bank centralny nie przekazał środków do PFIO, to BGK z mocy prawa zaciągnąłby pożyczkę. Rząd nie mógłby zarówno dokonać korekty WPIO bez zgody prezydenta, ani wpłynąć na zysk NBP.
Czy zresztą taka ustawa jest w ogóle potrzebna? Wystarczyłoby, żeby NBP normalnie wypłacił zysk do budżetu. Ten można by przetransferować do Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych (który podobnie jak PFIO nie przepada z końcem roku i nie jest w żaden sposób skrępowany). W takim rozwiązaniu prezydent nie otrzymałby jednak żadnych dodatkowych kompetencji, a rząd nie miałby uwiązanych rąk.
Sam projekt ustawy jak i jej uzasadnienie, zawierają więcej błędów. Wskazano np., że SAFE (unijny) zakłada, że sprzęt wojskowy powinien być zakupiony i dostarczony do 2030 r., czyli w perspektywie 3,5 roku. To nieprawda, ponieważ jak wynika z unijnych dokumentów, graniczną datą jest 31 grudnia 2030 r., czyli de facto do 2031 r., co daje 4,5 roku.
Na udostępnionych przez Kancelarię Prezydenta RP grafikach czytamy, że SAFE 0 proc. oznacza brak odsetek, zaś w ramach samego projektu ustawy przewidziano obligatoryjne pożyczki BGK, gdy zysk NBP okaże się zbyt niski. Czytamy także, że ustawowym priorytetem ma być inwestycja w krajowy potencjał przemysłowy, aby na następnej grafice przeczytać o tym, że unijny SAFE uderza w kontrakty z USA i Koreą.
W innym miejscu możemy przeczytać, że krótki horyzont czasowy promuje gotowe produkty z Niemiec i Francji, choć poza latającymi tankowcami A330MRTT (produkowanymi przez kilka państw), trudno jest znaleźć inne duże produkty z Niemiec i Francji. Szans na opracowanie własnych tankowców nie ma, a amerykańska alternatywa (KC-46) ma dziś tak duże problemy techniczne, że nawet U.S. Air Force wstrzymują podpisanie nowego kontraktu na te maszyny.
Co jednak istotne, problemem jest nie tylko konstrukcja SAFE 0 proc., ale także weto unijnego SAFE. Nie sprawi ono, że nie weźmiemy unijnych pożyczek. Ograniczone zostaną jedynie środki dla Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji (7,1 mld zł) oraz Ministerstwa Infrastruktury (9,2 mld zł). Pozostałe 170 mld zł pożyczek mogą zostać zrealizowane bez zgody prezydenta. Perspektywa zadłużenia na kwotę 40 mld euro pozostaje aktualna niezależnie od decyzji prezydenta. Weto spowoduje jednak, że konieczne będzie opracowanie dodatkowych aktów prawnych rangi niższej niż ustawa, co z kolei oznacza jeszcze mniej czasu na negocjowanie umów.
To prowadzi do opóźnienia modernizacji Wojska Polskiego, zmniejszy nadzór posłów, senatorów i prezydenta RP (które są zaszyte w czekającej do podpisania ustawie) nad środkami oraz... ograniczy możliwość dokonywania zakupów w USA i Korei Południowej, o które tak zabiega prezydent. Dlaczego? W czekającej na biurku prezydenta ustawie zapisano, że spłata kosztów instrumentu SAFE będzie realizowana poza budżetem MON. Brak odpowiednich przepisów, to narażenie MON na większe problemy finansowe w najbliższych latach, a więc mniejszy bufor na zakupy z innych kierunków.
Mówiąc najprościej – prezydent stworzył projekt ustawy, którego rząd nie może przyjąć. Nowy projekt ustawy pozwoli mu nie podpisać ustawy, dzięki czemu zachowa spójność wizerunkową. Z drugiej strony, nawet jeśli prezydent zawetuje ustawę (na co obecnie wiele wskazuje), to nie tylko nie dostaniemy środków w ramach SAFE 0 proc., ograniczymy środki w ramach unijnego SAFE o kilkanaście mld zł, ale także opóźnimy podpisanie umów z polskimi producentami, uzyskamy gorszy nadzór nad wydawanymi środkami oraz zmniejszymy możliwość zakupów spoza UE.
Trudno zatem nie odczytywać prezydenckiej propozycji inaczej niż w kategoriach politycznego gestu, który być może zwiększa emocje wokół tematu, ale nie przybliża nas do dokonania niezbędnych dla bezpieczeństwa Polski zakupów.