Rafał Trzaskowski ogłosił szokujące wyniki audytu w Szpitalu Południowym. Prezydent Warszawy potwierdził tym samym znaczną część ustaleń Zero.pl. – Wiele poszlak wskazuje na to, że to tylko wierzchołek góry lodowej – mówi nam dr hab. Dawid Sześciło.
Kasjan Owsianko, Zero.pl: Dyżury bez przerwy przez kilkadziesiąt godzin, nieistniejące stanowiska, wynagrodzenia „na słowo”. Jest pan zaskoczony, że audyt w Szpitalu Południowym dał takie wyniki?
Dr hab. Dawid Sześciło, WPiA UW, ekspert Fundacji im. Stefana Batorego: Jestem zaskoczony jedynie tym, że dopiero teraz tak duże afery wybuchają wokół spółek komunalnych – w tym tych zajmujących się działalnością leczniczą. To, jak zbudowano system zewnętrznej kontroli nad nimi oraz jak nietransparentne są reguły ich funkcjonowania, stanowi wręcz zaproszenie do nieprawidłowości i wchodzenia w różne dziwne układy finansowe czy polityczne.
Mam wrażenie, że do opinii publicznej i mediów i tak niezwykle rzadko przebija się jakakolwiek informacja o rzeczywistej skali tych patologii. A mówimy o podmiotach, w których obracane są coraz większe pieniądze – i dotyczy to nie tylko szpitali, ale również spółek odpadowych czy zarządzających siecią wodociągową.
Kiedy zaczęliśmy na masową skalę tworzyć spółki komunalne, „zapomnieliśmy” o odpowiednim rozciągnięciu nad nimi mechanizmów kontroli i audytu, zwłaszcza zewnętrznego. Najwyższa Izba Kontroli kilkakrotnie alarmowała w swoich raportach, że za rozwojem tej formuły organizacyjnej nie idzie rozwój mechanizmów kontrolnych. Kiedy jednak wybuchają tak potężne afery, dopiero wtedy uświadamiamy sobie, że coś tu systemowo nie działa.
Szpital Południowy nie jest wyjątkiem?
Tak mi się wydaje. Wiele poszlak wskazuje na to, że Szpital Południowy to tylko wierzchołek góry lodowej. A ta góra może być całkiem spora – tym większa, im więcej pieniędzy płynie do spółek. Pamiętajmy, że zwłaszcza po pandemii w spółkach prowadzących działalność leczniczą tych środków znacząco przybyło. Tymczasem mechanizmy kontrolne pozostały na dawnym poziomie. Nie chcę mówić, że były żadne, ale na pewno niezwykle ograniczone.
Przecież radni gminni otrzymali możliwości kontrolowania spółek. To jest już jakieś rozszerzenie.
Osoba niewtajemniczona w zasady funkcjonowania samorządu, zaglądając do Ustawy o samorządzie gminnym, znajdzie przepis wprowadzony w 2018 r. Mówi on, że każdy radny ma prawo uzyskiwać informacje i materiały oraz ma dostęp do pomieszczeń spółek handlowych z udziałem gminy. Czytając ten zapis, można ulec złudzeniu, że radny może w dowolnym momencie wejść np. do Szpitala Południowego, zażądać dokumentów, skontrolować chociażby grafik dyżurów lekarskich i zweryfikować, czy nie dochodzi do nadużyć.
Niestety tak nie jest. Ten przepis obiecuje znacznie więcej, niż jest w stanie zagwarantować. Przede wszystkim brakuje jakiejkolwiek procedury dostępu do informacji i dokumentów w spółkach komunalnych. Odmowa ze strony władz spółki nie pociąga za sobą żadnych konsekwencji, brak jest sankcji czy procedur odwoławczych. W efekcie radny jest całkowicie zdany na dobrą lub złą wolę zarządu.
Ponadto, nawet gdyby radni dostali silne kompetencje kontrolne, to nie są profesjonalnymi audytorami. Trudno porównywać radnego z kontrolerem NIK pod względem wiedzy eksperckiej czy umiejętności prowadzenia czynności kontrolnych. Przeciętny radny nie wykryje istotnych nieprawidłowości i łatwo da się „podprowadzić” władzom spółki tak, by ewentualne patologie ukryć. Nie możemy oczekiwać, że radni nagle staną się profesjonalnymi kontrolerami.
To dość ironiczne. Dawid Kacprzyk też był radnym i o nadużyciach mógł wiedzieć jak mało kto.
Dotykamy tu kolejnego problemu: trudno oczekiwać, że radni będą zawsze zdeterminowani, by naświetlać nadużycia. Często w ich interesie politycznym leży to, aby takich spraw po prostu nie wyciągać na światło dzienne. Dlatego absolutnie nie przerzucałbym na radnych odpowiedzialności za kontrolę.
Tylko skąd wziąć tych wyszkolonych kontrolerów? Zrobić listę nazwisk i rozdysponować po jednym audytorze dla każdej gminy?
Spółek komunalnych jest obecnie kilka tysięcy, ale największe ryzyko nieprawidłowości występuje w spółkach generujących najwyższe przychody i obroty. Tych podmiotów jest już znacznie mniej i należą one głównie do największych miast oraz metropolii.
Niezbędnym krokiem jest stworzenie rozwiązania, które nazywam „samorządowym NIK-iem”. Istniejąca NIK ma co prawda prawo kontrolować samorządy i spółki komunalne bez ograniczeń, ale jako instytucja odpowiada za całą sferę publiczną i państwową w kraju. Nie można oczekiwać, że będzie ona w stanie regularnie prowadzić kompleksowe audyty we wszystkich spółkach komunalnych.
Ten mechanizm musi zostać zorganizowany lokalnie – na wzór rozwiązań znanych chociażby z państw skandynawskich. Chodzi o powołanie zespołów profesjonalnych, niezależnych audytorów zewnętrznych, wynajmowanych przez władze samorządowe, których obowiązkiem byłoby regularne – a nie tylko po wybuchu afery – audytowanie spółek i zakładów budżetowych, ze szczególnym uwzględnieniem tych o największych obrotach.
Chwila. To aktualnie takich regularnych, np. corocznych audytów się nie prowadzi?
W przypadku spółek komunalnych stosuje się jedynie standardowe procedury księgowe, czyli badanie sprawozdań finansowych przez biegłego rewidenta. Nie ma natomiast obowiązkowych audytów zewnętrznych badających całokształt prawidłowości funkcjonowania spółki.
Co więcej, spółki komunalne nie mają obowiązku tworzenia wewnętrznych komórek audytu. A takie komórki są przecież obligatoryjne w jednostkach sektora finansów publicznych, np. w urzędzie gminy. Przekształcając podmioty komunalne w spółki, w większości przypadków nie zadbano o utworzenie wewnętrznej kontroli.
Kluczowe jest jednak poddanie spółek audytowi. Raporty z takich audytów powinny być obligatoryjnie publikowane, dając pełną wiedzę radnym, mediom i mieszkańcom. Dzisiaj po wybuchu afery w Szpitalu Południowym władze Warszawy przeprowadziły jednorazowy audyt, ale to nie rozwiązuje problemu. Za chwilę sprawa ucichnie i zostaniemy z tymi samymi brakami systemowymi, aż do wybuchu kolejnej afery.
Mamy lata 20. XXI wieku. Muszą być jakieś rozwiązania technologiczne, które mogłyby monitorować nadużycia.
Przy dzisiejszych możliwościach technicznych wykrywanie patologii jest znacznie łatwiejsze, ale technologia to tylko narzędzie – ktoś musi z niego korzystać i chcieć to robić. Jeżeli nie ma prawnego obowiązku prowadzenia audytu zewnętrznego ani nawet wewnętrznego, to same narzędzia cyfrowe problemu za nas nie rozwiążą.
To miałyby być prywatne firmy?
Są dwie możliwości, w zależności od wielkości samorządu. Warszawa pod względem budżetu i liczby mieszkańców to mini-państwo. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby stolica utworzyła własną, wewnętrzną izbę audytu samorządowego z etatowymi kontrolerami posiadającymi uprawnienia analogiczne do kontrolerów NIK – w tym dostęp do informacji niejawnych czy tajemnic prawnie chronionych. Bez pełnego dostępu do dokumentów rzetelna kontrola jest niemożliwa. Taka lokalna izba audytu kontrolowałaby nie tylko spółki komunalne, ale też inne jednostki organizacyjne gminy, np. domy kultury czy instytucje pomocy społecznej.
Z kolei w mniejszych miejscowościach powoływanie takiej stałej struktury nie miałoby ekonomicznego sensu. Tam audytorzy zewnętrzni powoływani do konkretnych zadań mogliby być wynajmowani bezpośrednio przez Radę Gminy i to przed nią ponosić odpowiedzialność oraz składać raporty.
Rozumiem, że nie ma pan złudzeń: koszty audytów były niższe niż straty wynikające z nieprawidłowości.
To oczywiste. Skala nieprawidłowości w samym Szpitalu Południowym wielokrotnie przewyższa koszty nawet najbardziej rozbudowanego audytu. Do tego dochodzi potężny efekt prewencyjny. Obecny brak kontroli wręcz zachęca do nadużyć. Gdyby potencjalni sprawcy wiedzieli, że audyt jest nieunikniony, dwa razy zastanowiliby się przed sięgnięciem po publiczne pieniądze.
Rozwój samorządu i tworzenie kolejnych spółek to naturalny proces, ale w ślad za większą autonomią i środkami musi iść rozwój mechanizmów kontrolnych. Jeden NIK na całą Polskę nie jest w stanie dopilnować wszystkich podmiotów publicznych.
W takim razie, skoro to takie opłacalne, dlaczego nadal nie wprowadzono takiego rozwiązania?
To dokładnie ten sam problem, co z odpolitycznieniem i wprowadzeniem merytokratycznego naboru do władz spółek Skarbu Państwa i spółek komunalnych. Wszyscy wiemy, co należy zrobić, a doświadczenia krajowe i zagraniczne pokazują, jakie rozwiązania działają.
Niestety opór polityczny każdej kolejnej władzy okazuje się zbyt duży. Nam pozostaje wywierać ciągły nacisk na polityków, aż uznają, że nie mają już innego wyjścia.
