Ponad 30 lat od pierwszych wolnych wyborów samorządowych w III RP polskie lokalne władze stoją na rozdrożu. Drastyczna depopulacja, gigantyczne zadłużenie miast i polityczne granice powiatów zmuszają do zadania trudnego pytania: czy obecny system trójstopniowy ma jeszcze sens? Dyrektor Narodowego Instytutu Samorządu Terytorialnego prof. Paweł Swianiewicz w rozmowie z Zero.pl ocenia pomysły na reformę polskiego samorządu.
- Choć wiele z 314 polskich powiatów tonie w długach m.in. przez potrzebę utrzymywania szpitali i szkół, demografia może paradoksalnie uratować ich istnienie.
- Eksperci apelują o jedną, ogólnopolską ustawę metropolitalną, która ułatwi współpracę i zarządzanie transportem czy odpadami nie tylko największym aglomeracjom, ale też mniejszym ośrodkom subregionalnym.
- Propozycja Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej zakłada wyraźny podział kompetencji w jednostkach samorządu – wójt lub burmistrz stałby się liderem politycznym, wzmocniona rada zyskałaby realną kontrolę, a bieżące zarządzanie urzędem przejąłby apolityczny, profesjonalny sekretarz.
Samorząd terytorialny w Polsce zniesiony został w 1950 r. Przywrócono go po zmianach ustrojowych, a pierwsze wybory do niego w III RP odbyły się 27 maja 1990 r. Dziesięć lat później Sejm ustanowił Dzień Samorządu Terytorialnego – święto mające na celu upamiętnienie wyborów z 1990 r.
Do końca 1998 r. samorząd terytorialny funkcjonował jedynie na poziomie gminy. 1 stycznia 1999 r. w życie weszła reforma – jeden z czterech filarów programu rządu Jerzego Buzka. To wtedy samorząd stał się trójszczeblowy, 49 województw zastąpiono 16 i pojawiły się powiaty.
Samorządność – sukces czy mit?
Jedni uważają samorządność za jeden z większych sukcesów zmian ustrojowych. Inni mówią, że to największy mit w debacie publicznej. Dziś, po ponad 30 latach od pierwszych wyborów i ponad 20 od reformy Jerzego Buzka, coraz głośniej słychać głosy o niezbędnej reformie samorządów borykających się z różnymi wyzwaniami, m.in. depopulacją czy problemami finansowymi.
W efekcie co kilka miesięcy przez media przetacza się dyskusja o tym, co zmienić w samorządach i jak poprawić ich działanie.
Na temat pomysłów na poprawę funkcjonowania samorządu portal Zero.pl rozmawiał z prof. Pawłem Swianiewiczem, dyrektorem Narodowego Instytutu Samorządu Terytorialnego (NIST).
Rezygnacja z trzech szczebli samorządu – likwidacja powiatów
Jednym z regularnie pojawiających się pomysłów jest rezygnacja z trzech stopni samorządu i likwidacja powiatów. Część z 314 z nich powstała pod naciskiem lokalnych polityków. Za ich granicami stały nie względy merytoryczne, ale polityczne.
Po latach eksperci zwracają uwagę na słabość finansową tych struktur – wiele powiatów nie radzi sobie z utrzymaniem zadłużonego szpitala lub finansowaniem edukacji, a ogólne koszty utrzymania administracji powiatowej idą w miliardy zł. Jako rozwiązanie podaje się likwidację powiatów i przekazanie ich kompetencji gminom lub województwom.
– Jeszcze kilka lat temu powiedziałbym, że powiaty zostały stworzone jako słabe jednostki. Ich zakres zadań jest wąski, a liczba zdecydowanie zbyt duża. Jednak w obliczu sytuacji demograficznej moja optyka się zmienia. Być może w niedalekiej przyszłości powiaty powinny przejmować część zadań niektórych małych, wyludniających się gmin. Wówczas ich obecna wielkość może okazać się odpowiednia – mówi Zero.pl prof. Swianiewicz.
Są jednak i inne propozycje – część analityków apeluje o łączenie słabszych powiatów lub gmin i scalenie powiatów ziemskich z miastami na prawach powiatu. Prof. Jerzy Hausner dla Portalu Samorządowego powiedział, że „nie da się utrzymać w Polsce 2,5 tys. gmin”. Zdaniem dr. Sławomira Dudka łączenie najmniejszych i najuboższych podmiotów jest nieuniknione.
Zmiany miałyby być wymuszane przez władze lub dobrowolne, z zachętami finansowymi.
Dyrektor NIST zauważył, że większość zadań powiatowych tzw. powiatów obwarzankowych (wokół miast na prawach powiatu) de facto wykonuje miasto. Prof. Swianiewicz dodał, że wyludniające się gminy będą traciły zdolność do samodzielnego wykonywania części swoich zadań.
– Byłbym jednak ostrożny z nawoływaniem do powszechnego ich łączenia. Po pierwsze, nie bardzo wierzę, by było to wykonalne politycznie – opór byłby zbyt duży. Po drugie, małe gminy – oprócz słabości – mają także swoje zalety: większe zainteresowanie sprawami publicznymi (np. wyższą frekwencję w wyborach samorządowych), wyższe zaufanie do władz lokalnych oraz silniejsze poczucie tożsamości wspólnoty lokalnej. Być może należy więc pogodzić się z tym, że nie wszystkie gminy powinny odpowiadać za te same zadania. Najmniejsze i najsłabsze mogłyby wykonywać je we współpracy z sąsiadami, a niekiedy przekazywać je innym podmiotom – np. powiatom – zasugerował ekspert.
Prof. Paweł Swianiewicz. (fot. WOJCIECHOWSKA_KAROLINA / Archiwum prywatne)
Rozwiązaniem pośrednim może być tworzenie Centrum Usług Wspólnych przez kilka gmin czy powiatów – samorządy nie musiałyby zatrudniać osobnych księgowych, prawników czy informatyków. Jedno CUW obsługiwałoby mieszkańców kilku jednostek samorządu.
Profesor Swianiewicz pozytywnie podchodzi do tego pomysłu. Jego zdaniem formy współpracy międzygminnej zasługują na wsparcie.
– Niestety, polska kultura polityczna oraz poziom kapitału społecznego nie sprzyjają współpracy i wzajemnemu zaufaniu, które jest jej warunkiem. Dotyczy to nie tylko relacji między samorządami, ale również wielu innych obszarów życia publicznego – dodał.
W kontekście zmian organizacyjnych warto wspomnieć również o ogólnopolskiej ustawie metropolitalnej. Jedyna metropolia w kraju funkcjonuje na Śląsku – aby powstała, Sejm uchwalił specustawę dla aglomeracji. Kolejna metropolia ma powstać w Trójmieście – tutaj również konieczna będzie decyzja parlamentu i prezydenta. Eksperci (jak np. Tomasz Fijołek z Unii Metropolii Polskich) apelują o uchwalenie ustawy ogólnopolskiej, która ułatwiłaby samorządom tworzenie metropolii. Ułatwiłoby to lokalnym władzom wykonywanie wspólnych zadań, takich jak zarządzanie transportem, śmieciami czy planowanie przestrzenne.
Dyrektor NIST zwrócił uwagę, że regulacje dotyczyć powinny nie tylko największych miast w Polsce, ale również mniejszych ośrodków.
– Zdecydowanie uważam, że potrzebujemy jednej ustawy metropolitalnej. Za błędne uznaję działania zmierzające do tworzenia odrębnych ustaw dla poszczególnych ośrodków miejskich. Zbliżone (choć nie identyczne) regulacje przydałyby się także mniejszym aglomeracjom – wokół mniejszych miast wojewódzkich czy ośrodków subregionalnych, takich jak np. Słupsk, Suwałki czy Kalisz. Tam również wykonywanie niektórych zadań wymaga instytucji koordynującej współpracę między miastem centralnym a gminami podmiejskimi – powiedział w rozmowie z Zero.pl.
Poprawa finansów gmin i powiatów
Samorządowe finanse to jeden z regularnie pojawiających się tematów w debacie publicznej. Polskie miasta zadłużają się na potęgę – sama obsługa długu idzie w miliardy zł. Samorządy często w swoich wydatkach kierują się nie lokalnymi potrzebami, ale dostępnymi rządowymi dotacjami. W mediach, szczególnie przed wyborami, pojawiają się zdjęcia lokalnych polityków odbierających czeki od ministrów.
Sytuację poprawić miała reforma z 2025 r. – zmieniono sposób naliczania udziału gmin, powiatów i województw w podatkach CIT i PIT. Dochody jednostek samorządu miały stać się niezależne od zmian w systemie podatkowym, ich stabilność finansowa miała wzrosnąć, a planowanie budżetu miało być bardziej przewidywalne.
Fragment mapy Polski. (fot. Trygve Finkelsen / Shutterstock)
Jednak najprościej można podnieść dochody gmin, powiatów i województw za pomocą zwiększenia ich udziału w podatku dochodowym – środki w większym zakresie pozostaną tam, gdzie zostały wypracowane.
– Udział w PIT pozostaje ważnym źródłem dochodów. Poszedłbym nawet dalej, dopuszczając niewielki zakres lokalnej autonomii w jego kształtowaniu. W przypadku udziału samorządów w CIT pojawia się wiele problemów i mam wątpliwości, czy obecny system warto utrzymywać – powiedział prof. Swianiewicz.
Inny pomysł to dodanie do wspomnianego mechanizmu podatku VAT – stały procent podatku od zakupów dokonanych na danym terenie trafiałby do gminy, powiatu i województwa.
W mediach co jakiś czas pojawia się również kwestia zmian w podatku od nieruchomości – zamiast wyliczania go od metra kwadratowego powierzchni można wprowadzić kwotę zależną od wartości danej nieruchomości. Z kolei podatek katastralny budzi duże emocje opinii publicznej. Dyskutowane są różne jego warianty – wprowadzenie go od drugiego lub trzeciego mieszkania lub objęcie nim jedynie nieruchomości komercyjnych.
– Klasyczny podatek od nieruchomości oparty na wartości nieruchomości jest obecnie nierealny z przyczyn politycznych. Mam też wątpliwości, czy byłby potrzebny i korzystny. Warto natomiast wprowadzić mniej radykalne zmiany, które poprawią sprawiedliwość i wydajność tego podatku. Stawki maksymalne nie powinny być takie same w prestiżowej dzielnicy dużego miasta i na wyludniającej się, zaniedbanej prowincji. Nie ma też uzasadnienia utrzymywanie bardzo preferencyjnych stawek dla budynków mieszkalnych wykorzystywanych na potrzeby najmu krótkoterminowego, co stanowi nieuczciwą konkurencję wobec właścicieli pensjonatów czy małych hoteli – ocenił dyrektor NIST.
Reforma roli wójta/burmistrza/prezydenta i instytucji Sekretarza Gminy
Obecny model ustrojowy daje niemal pełnię władzy w danym samorządzie wójtowi, burmistrzowi czy prezydentowi, którzy wybierani są w bezpośrednich wyborach. W ocenie Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej im. Jerzego Regulskiego wzmacnia to rozpoznawalność lokalnego lidera. Eksperci fundacji uważają jednak, że taki model doprowadził do koncentracji kompetencji politycznych, wykonawczych, administracyjnych i organizacyjnych. FRDL zwraca uwagę, że prezydent czy burmistrz kieruje urzędem, odpowiada za wykonanie budżetu i jest zwierzchnikiem administracji, a rada gminy często nie dysponuje narzędziami czy zapleczem, aby równoważyć pozycję lokalnego lidera.
FRDL proponuje, aby rozdzielić funkcję polityczną, stanowiąca oraz wykonawczą. Pierwszą miałby pełnić wójt, burmistrz czy prezydent, który będzie polityczno-programowym liderem. Drugą – rada gminy wzmocniona zapleczem eksperckim, funkcjami kontrolnymi i możliwością realnego nadzoru. Trzecią funkcję pełnić ma profesjonalny i apolityczny sekretarz gminy – odpowiedzialny za zarządzanie gminą, wykonywanie uchwał rady i organizację pracy urzędu.
– Zgadzam się, że dominacja burmistrzów, prezydentów i wójtów nad radą jest często nadmierna, choć nie jestem pewien, na ile wynika to z konstrukcji prawnych, a na ile z kultury politycznej. Faktyczna rola starostów czy marszałków województw w podejmowaniu decyzji bywa podobna, choć formalnie ich pozycja wobec rady jest znacznie słabsza – ocenił prof. Swianiewicz.
Dyrektor NIST zwrócił również uwagę na rady dzielnic i osiedli.
– Chętnie zobaczyłbym choć jedno miasto realizujące eksperyment polegający na znaczącej decentralizacji w tym zakresie. W tym kontekście pisałem kiedyś o „błędnym kole marginalizacji”: władze miasta nie przekazują radom dzielnic i osiedli kompetencji ponieważ – jak argumentują politycy miejscy – mieszkańcy się nimi nie interesują i nie traktują ich jako reprezentatywnych, zaś pytani o opinie mieszkańcy przyznają, że radami osiedli się nie interesują, bo te nie mają żadnych istotnych kompetencji. Warto by spróbować przełamać to błędne koło – podsumował ekspert.