Mateusz Morawiecki opowiedział niedawno o związku między dwiema historiami, które wydawały się być osobne.
Pierwszą była „Piątka dla Zwierząt” Jarosława Kaczyńskiego. Drugą wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie aborcji.
Według byłego premiera „Piątka” była „triggerem”, katalizatorem konfliktu wewnątrz Prawa i Sprawiedliwości. Po uderzeniu w interesy hodowców zwierząt i innych grup interesu, buncie konserwatywnego skrzydła partii i pierwszych spadkach sondażowych miała pojawić się potrzeba politycznego zadośćuczynienia.
Jeżeli ta relacja jest prawdziwa, jest przerażająca nie tylko z perspektywy praworządności, funkcjonowania TK oraz praw kobiet.
Pokazuje państwo, w którym prawa jednych mogą stać się elementem rozliczeń za próbę przyznania ochrony innym. Państwo, w którym decyzje dotyczące praw podstawowych i reform społecznych zostają włączone do partyjnej księgowości zysków i strat.
I właśnie dlatego warto dzisiaj wrócić do „Piątki dla Zwierząt” Jarosława Kaczyńskiego.
Nie po to, żeby rekonstruować historię PiS. I nawet nie po to, żeby rozmawiać o zwierzętach.
Historia „Piątki” mówi coś znacznie ważniejszego o polskim państwie. Mówi o jego zdolności do zmiany systemu, do reform, do rozwoju.
Państwo potrafi ogłosić reformę
8 września 2020 roku zaprezentowano projekt ustawy. Dziewięć dni później był już po pierwszym, drugim i trzecim czytaniu w Sejmie.
Był lider, temat, emocje i większość parlamentarna. Mogło się wydawać, że tak wygląda polityczna sprawczość.
Kilka tygodni później reforma właściwie przestała istnieć.
Po sześciu latach przeanalizowaliśmy w Green REV Institute ten proces. Przejrzeliśmy setki stron dokumentów i stenogramów, blisko 200 opinii i stanowisk, rozmawialiśmy z ekspertami i ekspertkami. Interesowało nas przede wszystkim to, jak to możliwe, że reforma mająca politycznego patrona, społeczne poparcie dla wielu rozwiązań i parlamentarną większość rozpada się praktycznie w kilka tygodni. Powstała z tego książka „Legislacja pod presją. Lekcje z Piątki Kaczyńskiego: jak projektować reformy odporne na strach polityków”.
Najpierw decyzja, potem rzeczywistość
„Piątka” została wniesiona jako projekt poselski. Formalnie było to dopuszczalne. W praktyce pozwoliło ominąć część bardziej wymagającej ścieżki rządowej: szczegółową ocenę skutków regulacji, uzgodnienia międzyresortowe, konsultacje publiczne czy kontrolę legislacyjną.
Procedury nie istnieją po to, żeby przeszkadzać politykom. Istnieją po to, żeby polityczna decyzja zderzyła się z rzeczywistością, zanim zamieni się w projekt. Tu nie było tego zderzenia.
Projekt wszedł do Sejmu bez wystarczającego zaplecza analitycznego, kompleksowej OSR i systemowych konsultacji poprzedzających jego wniesienie. Przeciwnicy dostali swojego rodzaju prezent: mogli przedstawiać go nie tylko jako spór o wartości czy interesy, lecz także jako legislacyjny bubel.
W Polsce wciąż zbyt często mylimy polityczną sprawczość z szybkością. Tymczasem im trudniejsza reforma, tym więcej pracy trzeba wykonać przed pierwszą konferencją prasową.
To nie jest opowieść o tym, że PiS źle stanowił prawo, a po zmianie władzy problem zniknął. Bylejakość legislacyjna nie ma barw partyjnych. Różne większości ulegały pokusie pisania reform na kolanie, procedowania ich w pośpiechu, bez wystarczających danych, konsultacji i analizy skutków. „Piątka” jest więc ostrzeżeniem dla każdej władzy, która zaczyna wierzyć, że polityczna wola może zastąpić profesjonalne państwo.
Nie wystarczy mieć większości
Inicjatorzy „Piątki” mieli coś, o czym marzy większość ruchów społecznych: silnego przywódcę największej partii.
Jarosław Kaczyński osobiście zaangażował się w reformę. A jednak nawet jego polityczna siła nie wystarczyła. Bo matematyka parlamentarna jest tylko jednym z układów sił. Istnieje jeszcze matematyka interesów.
Sprawdź także: Dziki problem Warszawy. Niechciani lokatorzy znów wyszli na ulice
„Piątka” dotykała jednocześnie kilku branż i wielu grup. Obejmowała zakaz hodowli zwierząt na futra, ograniczenie uboju bez ogłuszania, zakaz wykorzystywania zwierząt w cyrkach oraz zmiany dotyczące schronisk, zwierząt domowych i uprawnień organizacji społecznych. Kiedy przeciwnicy reformy, w tym hodowcy zwierząt, ich organizacje branżowe i organizacje lobbingowe, zaczęli się sprzeciwiać tym regulacjom, zamiast kilku oddzielnych konfliktów powstał jeden duży front oporu.
To jedna z najbardziej uniwersalnych lekcji tej historii: każda reforma, która narusza czyjeś silne interesy, tworzy własną opozycję, a duża reforma może stworzyć kilka takich opozycji, które przez efekt skali i synergii dają jedną wielką opozycję.
Ale to nie wszystko. W naszej analizie powracał problem niedoszacowania zasobów przeciwników, ich powiązań, kanałów wpływu i zdolności mobilizacji.
Silne grupy interesu dysponują organizacjami branżowymi, ekspertami, prawnikami, dostępem do mediów, lokalnymi strukturami, wiedzą o procesie decyzyjnym i zdolnością szybkiego docierania ze swoim stanowiskiem do polityków, administracji i opinii publicznej.
Polecamy również: Kto się boi małżeństwa dwóch mężczyzn (albo małżeństwa dwóch kobiet)?
Nie musi być w tym niczego nielegalnego ani tajnego.
Wystarczy asymetria zasobów i dostępu. Jedna strona może przez lata budować swoją obecność w debacie publicznej i przedstawiać własny interes jako interes całej gospodarki czy państwa. Ma środki, czasami, jak w tej sprawie, środki także z naszych podatków, zaplecze eksperckie, a kiedy zawodowo zajmuje się lobbingiem, także czas przeznaczony wyłącznie na poparcie lub zablokowanie określonej reformy. Druga często takich możliwości nie ma.
A osoby i grupy najbardziej potrzebujące ochrony nie zawsze dysponują profesjonalnym zapleczem rzeczniczym, nie napiszą do ministerstwa, nie pojawią się na posiedzeniu komisji.
Państwo powinno umieć tę nierównowagę dostrzec. A kiedy już dostrzeże, zagwarantować tej słabszej, niedoreprezentowanej i niedofinansowanej stronie możliwość działania.
Wiem, ile kosztuje brak kalkulacji
Najważniejszym przeciwnikiem trudnych reform bywa jednak strach polityków.
Ktoś powie, że polityka wymaga kalkulacji. Trzeba kalkulować skutki prawa, ryzyka, koszty i możliwy opór. Nie można natomiast kalkulacją własnej popularności zastępować odpowiedzi na pytanie, co jest słuszne i potrzebne. Bo problem zaczyna się wtedy, kiedy kalkulacja zastępuje wartości. Kiedy pytanie „czy ta zmiana jest potrzebna?” zostaje zastąpione pytaniem „kto się na nas obrazi?”.
Piszę o tym również dlatego, że znam inną politykę.
Może Cię zainteresować: Polityka o niczym. Nie potrzebujemy więcej kontentu, potrzebujemy treści
Kiedy sama w niej byłam, obrażali się na mnie właściwie wszyscy. Jedni za prawa kobiet, inni za prawa zwierząt, jeszcze inni za to, że mówiłam o rzeczach, o których podobno nie należało mówić, bo były za radykalne, powiedziane za wcześnie albo mogły zaszkodzić wyborczo.
Słyszałam, że przesadzam. Że trzeba być pragmatyczną. Że niektóre postulaty są nierealne. Nerwowo reagowali często ci politycy, którzy za najbardziej dojrzałą formę polityki uznają powiedzenie dokładnie tego, co mieści się akurat w sondażowym centrum.
A ja jedynie nie akceptowałam założenia, że prawa człowieka albo prawa zwierząt obowiązują tylko wtedy, kiedy politycznie się opłacają. Nie kalkulowałam, czy postulowanie prawa do aborcji (tak, aborcja jest OK) odbierze mi wyborców. Nie zastanawiałam się, czy mówienie o końcu wykorzystywania i zabijania tzw. zwierząt hodowlanych (tak, docelowym rozwiązaniem jest globalny weganizm) sprawi, że ktoś nazwie mnie radykalną.
Bo jest różnica między kompromisem a rezygnacją ze swoich wartości ze strachu. Kompromis mówi: wiem, dokąd chcę dojść, ale dzisiaj mogę zrobić część drogi. Strach mówi: skoro dojście tam może kosztować mnie popularność, to nie warto tam iść.
Kto wygrywa język
„Piątka” przestała być w pewnym momencie opowieścią o zwierzętach. Stała się w narracji jej przeciwników „atakiem na polską wieś”.
Nie trzeba było już bronić hodowli zwierząt na futra ani dyskutować o cierpieniu podczas uboju. Wystarczyło powiedzieć, że broni się „rolników”. Interes konkretnych sektorów gospodarki został przedstawiony jako interes całej grupy społecznej.
Czytaj też: Wiek emerytalny dla kobiet w górę? Józefaciuk złożył deklarację w Kanale Zero
Ten mechanizm widzimy także gdzie indziej. Polityka klimatyczna staje się „atakiem na kierowców”. Prawa osób LGBTIQ „atakiem na rodzinę”. Regulowanie platform cyfrowych „atakiem na wolność słowa".
Reforma jest zawsze również walką o znaczenie, o język, o słowa. Jeżeli projektodawcy nie opowiedzą jej sami, zrobią to przeciwnicy.
I tutaj wracamy do Mateusza Morawieckiego.
Jego relacja nadaje historii „Piątki” jeszcze jeden wymiar. Jeżeli po próbie reformy ochrony zwierząt część obozu władzy domagała się ideologicznej rekompensaty w innej sprawie, pokazuje to, jak łatwo polityka publiczna może zostać podporządkowana partyjnej równowadze.
W takim systemie prawa i ustawy zaczynają funkcjonować również jako element politycznych rozliczeń. Tu trzeba uspokoić jedną grupę. Tam inną. Tu wycofać się z reformy. Tam wykonać gest wobec konserwatywnego skrzydła.
I właśnie dlatego instytucje, procedury i standardy legislacyjne są ważne. Nie po to, żeby usunąć politykę z procesu stanowienia prawa, ale żeby chronić nas przed jej najbardziej arbitralną wersją.
Profesjonalizm i odwaga
Najważniejsza lekcja „Piątki” nie dotyczy tylko zwierząt.
Dotyczy wszystkich reform, których ktoś bardzo nie chce. Transformacji energetycznej. Klimatu. Praw kobiet. Praw osób LGBTIQ. Systemu żywności. Wielkich platform cyfrowych.
Im bardziej reforma narusza istniejący układ korzyści, tym bardziej naiwne jest przekonanie, że wystarczy napisać dobrą ustawę. Nie. Trzeba wiedzieć, kto straci, jakimi dysponuje zasobami, jaką narrację uruchomi, kogo może zmobilizować i gdzie pojawi się opór.
W publikacji nazywamy to Modelem Projektowania Reformy. Reforma nie jest projektem ustawy. Jest procesem obejmującym diagnozę, prawo, politykę, interesy, komunikację, wdrażanie i ocenę rezultatów.
Polecamy również: Atak nożownika we Wrocławiu. 18-latek zatrzymany, kobieta w szpitalu
Ale nawet najlepszy model nie zastąpi jednego: gotowości osób podejmujących decyzje do poniesienia politycznego kosztu.
Można przygotować świetną OSR, konsultacje, komunikację i plan B. Jeżeli na końcu polityk zobaczy dwa punkty mniej w sondażu i ucieknie, wszystko może okazać się niewystarczające.
Dlatego dobra legislacja potrzebuje nie tylko dobrych prawników, prawniczek, urzędników i urzędniczek. Potrzebuje polityków i polityczek, którzy wiedzą, że czasami ceną za zrobienie rzeczy potrzebnej jest czyjaś złość.
Nie chcę polityki, w której odwaga oznacza efektowne ogłoszenie reformy na konferencji prasowej. Odwaga zaczyna się później. Kiedy pojawia się opór. Kiedy ktoś mówi, że gospodarka ucierpi. Kiedy koledzy z partii mówią, że to zły moment. Kiedy media zaczynają kpić. Kiedy sondaże drgną.
Wtedy dopiero okazuje się, czy wartości były programem politycznym, czy dekoracją.
Reformy, których wszyscy chcą, nie wymagają odwagi. Dobre państwo poznaje się po tym, czy potrafi przeprowadzić także te reformy, których silni bardzo nie chcą.
Przepis na reformę? Profesjonalizm i odwaga. Sama odwaga nie wystarczy. Sam profesjonalizm również. Reforma odporna na presję wymaga jednego i drugiego: dobrze zaprojektowanego procesu oraz polityków i polityczek gotowych go obronić wtedy, kiedy zmiana zaczyna naprawdę kosztować.
PS Oczywiście przy okazji przypomnę też moją „Piątkę dla Zwierząt” z 2021 r.: zakaz wykorzystywania zwierząt w cyrkach i delfinariach oraz zakaz polowań, w tym wędkarstwa, od 2023 r.; zakaz otwierania nowych hodowli od 2025 r.; zakaz badań z wykorzystaniem zwierząt od 2030 r.; całkowity zakaz hodowli zwierząt od 2040 r. oraz jak najszybsze wpisanie ochrony zwierząt do Konstytucji RP.
