– Nie można mówić, że to takie wielkie wydarzenie, wszyscy przeciwko KO i prezydentowi, bo zdecydowana większość mieszkańców Krakowa nie głosowała. Tylko co trzeci mieszkaniec wziął udział w referendum – powiedział Jakub Kosek, który cudem ocalił swoje stanowisko przewodniczącego Rady Miasta Krakowa.
Podobną narrację przyjął jego partyjny kolega, europarlamentarzysta Michał Szczerba, który w rozmowie z Agnieszką Burzyńską w Kanale Zero na uwagę, że mieszkańcy Krakowa odwołali swojego prezydenta, stwierdził:
– Nie mieszkańcy Krakowa, tylko 29,9 proc. osób, które wzięły udział w tym referendum, mają inne zdanie i pewnie mieli to inne zdanie również w 2024 r. podczas wyborów prezydenckich.
Czytaj także: Wołodymyr Zełenski straci Order Orła Białego? Karol Nawrocki ogłosił decyzję, Donald Tusk reaguje
Taktyka rozmasowywania porażki krakowskiej Koalicji Obywatelskiej, której twarzą stał się odwołany Aleksander Miszalski, trwa w najlepsze. Rzecz w tym, że tezy Koska i Szczerby są nie tylko absurdalne, ale także w znacznej mierze niezgodne z rzeczywistością. Dlaczego? Pozwolą Państwo, że wyjaśnię to na liczbach.
Zorganizować referendum – trudno. Odwołać włodarza – jeszcze trudniej
Zwycięstwo w wyborach na włodarza miasta czy gminy daje najczęściej stabilną pozycję w lokalnej polityce na kolejne lata, nie jest to jednak sukces, którego nie da się zaprzepaścić. W polskim prawie istnieje bowiem instytucja referendum odwoławczego, które pozwala mieszkańcom na wyrzucenie prezydenta, burmistrza czy wójta z urzędowego stołka. Właśnie taki mechanizm zobaczyliśmy niedawno w Krakowie.
Rok temu w referendum odwołano popieraną przez KO prezydent Zabrza Agnieszkę Rupniewską, a w 2010 r. w analogiczny sposób stanowisko stracił związany z prawicą prezydent Łodzi Jerzy Kropiwnicki. Co ciekawe, w tym ostatnim przypadku jednym z inicjatorów referendum był polityczny brat bliźniak Michała Szczerby – Dariusz Joński (wówczas SLD, dziś KO), a Kropiwnicki został odwołany przy frekwencji na poziomie zaledwie 22,2 proc., czyli znacznie niższej niż krakowska. Najwyraźniej polityczna jednomyślność Jońskiego i Szczerby nie dotyczy kwestii referendów.
Przypadki odwołania włodarzy w referendum się zdarzają, nie dzieje się to jednak często. A to dlatego, że zasady organizacji i uprawomocnienia wyników takiego głosowania są korzystne dla polityków sprawujących władzę w ratuszach, magistratach i urzędach gmin. Aby referendum w ogóle doszło do skutku inicjatorzy muszą zebrać liczbę ważnych podpisów odpowiadającą co najmniej 10 proc. tzw. bazy wyborczej, czyli uprawnionych do głosowania w danym mieście.
Łepkowska broni wsparcia dla artystów. „Dopłacamy też innym grupom zawodowym”
Oczywiście nie mogą to być podpisy dowolne – ważne są tylko te złożone przez osoby mające prawo głosu w miejscowości, której dotyczy referendum. W dodatku owe 10 proc. podpisów musi być zebrane i złożone w terminie nieprzekraczającym 60 dni od zarejestrowania inicjatywy referendalnej.
Co to oznacza w praktyce? Jeśli w mieście mamy 100 tys. osób uprawnionych do głosowania w wyborach samorządowych, pomysłodawcy odwołania włodarza muszą zebrać co najmniej 10 tys. ważnych podpisów w ciągu maksymalnie dwóch miesięcy. Już sam ten warunek jest pewnym wyzwaniem (ale też progiem chroniącym państwo przed organizacją kosztownych referendów na każde zawołanie niewielkiej grupy obywateli).
O tym, że nie jest to łatwe, przekonało się już wiele komitetów referendalnych, którym nie udało się zebrać wymaganej liczby podpisów. Taka sytuacja miała miejsce w ostatnim czasie między innymi dwukrotnie w rządzonym przez Jacka Sutryka Wrocławiu, ale i kilka lat temu, jeszcze za prezydentury Jacka Majchrowskiego, w Krakowie.
Jeśli jednak nawet uda się zebrać wymaganą liczbę podpisów i referendum dojdzie do skutku, przed inicjatorami odwołania włodarza staje kolejna, znacznie większa przeszkoda: frekwencyjny próg ważności. Aby głosowanie było wiążące, musi w nim wziąć udział co najmniej 3/5 liczby osób, które uczestniczyły w głosowaniu, w którym wyłoniono prezydenta czy burmistrza. To wysoko zawieszona poprzeczka.
Nie ma tu sztywnej i określonej procentowo minimalnej frekwencji, jest natomiast elastyczny próg. Wysoki, ale zależny od tego, jak silny mandat do zarządzania miastem czy gminą otrzymał urzędnik, którego ma dotyczyć referendum. I właśnie ta elastyczność jest największą zaletą konstrukcji referendum odwoławczego.
Im silniejszy mandat włodarza, tym wyższa minimalna frekwencja
Wbrew więc tym, którzy usiłują załagodzić skalę klęski Aleksandra Miszalskiego opowieściami o niskiej frekwencji, odwołanie władz samorządowych to nie lada wyzwanie. Nie wystarczy zebrać w krótkim czasie sporą liczbę podpisów wyborców popierających referendum, nie wystarczy, tak jak przy wyborze prezydenta, by za odwołaniem zagłosowała większość odwiedzających lokale wyborcze. Trzeba jeszcze spełnić wyśrubowane kryterium frekwencyjne.
Tak, wyśrubowane, ponieważ frekwencja na poziomie 29,99 proc., jaką odnotowano 24 maja w Krakowie, w żaden sposób nie może być porównywalna z taką samą frekwencją w wyborach samorządowych. A to dlatego, że te drugie są ważne niezależnie od tego, ilu wyborców stawi się przy urnach, w związku z czym z taką samą determinacją głosować idą wszyscy zainteresowani tym, kto ma rządzić w mieście.
W przypadku referendum odwoławczego, właśnie ze względu na minimalny próg frekwencji, najczęściej włodarze, których los jest zależny od wyniku, stosują taktykę bojkotu, zachęcając swoich zwolenników, by pozostali w domach, przekreślając w ten sposób ważność głosowania. A stosują taką taktykę właśnie dlatego, że – wbrew temu, co sugerowali radny Kosek i europoseł Szczerba – próg 3/5 frekwencji z ostatnich wyborów jest dla nich korzystny i skala niezadowolenia musi być naprawdę ogromna, by został przekroczony.
Bo – co pokazuje praktyka – w zdecydowanej większości sytuacji referendalnych głosują niemal wyłącznie ci, którzy włodarza chcą odwołać („za” odwołaniem często jest znacznie ponad 90 proc. głosujących). Ci, którzy nie chcą zmian, najczęściej zostają w domach, co nierzadko doprowadza do stwierdzenia nieważności głosowania. I jest to ich świadomy akt wyborczy.
Właśnie dlatego w przypadku referendum obwarowanego minimalnym wymogiem frekwencyjnym nie można stosować frekwencji jako absolutnego miernika tego, czy decyzja podjęta przez głosujących ma silny czy słaby mandat społeczny. Aby to ocenić, musielibyśmy podnieść dane frekwencyjne o liczbę osób, które zostały w domach po to, by doprowadzić do unieważnienia głosowania. Wtedy jednak, nawet gdyby założyć pozytywny dla włodarzy scenariusz, że nie stracili poparcia tych, którzy wynieśli ich do władzy, okazałoby się, że frekwencja często jest wyższa niż w wyborach samorządowych.
Zobaczmy to na krakowskim przykładzie. W II turze wyborów samorządowych w 2024 r., w których Aleksander Miszalski został wybrany na prezydenta Krakowa, polityk ten otrzymał 133 703 głosy (51,04 proc.) przy frekwencji 45,5 proc. (261 972 głosujących). W związku z tym minimalna frekwencja potrzebna do tego, by referendum było ważne, wynosiła 158 555 osób (3/5 frekwencji z II tury). Mało? To zależy od punktu widzenia.
W porównaniu z 261 tys. głosujących w II turze wyborów z 2024 r. – mało. Ale inaczej to wygląda, jeśli weźmiemy pod uwagę, że wówczas przeciwko kandydaturze Miszalskiego zagłosowało tylko 128 tys. Krakowian i nawet gdyby wszyscy oni poszli zagłosować w referendum za odwołaniem prezydenta, a zwolennicy włodarza i osoby niegłosujące w 2024 r. pozostaliby w domach – plebiscyt odwoławczy byłby nieważny. Dla samego spełnienia kryterium ważności referendum potrzebne było więc zmobilizowanie dodatkowych 30 286 osób. I to przy założeniu, że przy urnach stawią się wszyscy wyborcy Łukasza Gibały z 2024 r.
Trudno więc w tej sytuacji dziwić się, że Aleksander Miszalski, ale też inni prezydenci czy wójtowie, którzy mają być poddani weryfikacji referendalnej, grają na bojkot. Tyle tylko, że w Krakowie w ostatnią niedzielę zagłosowało ponad 176 tys. osób, z czego aż 171,5 tys. – za odwołaniem prezydenta. W praktyce oznacza to, że liczba jego przeciwników wzrosła od wyborów o 33,8 proc.
Jednocześnie trudno zakładać, że rozrosło się też grono zwolenników polityka. Gdyby tak było, jego sztab przyjąłby inną taktykę i nie grał na bojkot głosowania. Nawet gdyby jednak założyć, że Miszalskiego nadal popiera 133 tys. wyborców, to gdyby poszli bronić swojego prezydenta oddanym głosem, i tak przegraliby z kretesem, pomimo frekwencji wyższej od tej z 2024 r. o 44 tys. głosujących.
Jak to wygląda w innych miastach?
Próg ważności na poziomie 3/5 frekwencji z wyborów, które dały stołki ocenianym przez wyborców urzędnikom jest więc wysoki i w praktyce najczęściej oznacza, że aby włodarza czy radę odwołać, przy urnach musi pojawić się więcej przeciwników, niż było wyborców, którzy wynieśli ich na urząd.
Teoretycznie oczywiście, przy założeniu, że na referendum równie chętnie wybiorą się zwolennicy i przeciwnicy, odwołanie byłoby możliwe przy niższej frekwencji. Tyle tylko, że to czysta iluzja. Jeśli już dochodzi do referendum, to najczęściej dlatego, że w mieście dzieje się coś, co mocno porusza mieszkańców, co podnosi również ich aktywność. W tej sytuacji mamy cztery możliwości.
Pierwszy wariant zobaczyliśmy w Krakowie: urzędujący prezydent aktywnie grał na bojkot i skutecznie dotarł z tym przekazem do swoich zwolenników (których do głosowania poszło tylko 3,6 tys.). Liczba mieszkańców przeciwnych prezydentowi była jednak wystarczająco duża, by go odwołać i o jedną trzecią większa niż suma wyborców jego rywala w 2024 r., co oznacza, że nawet gdyby wszyscy wyborcy Miszalskiego poszli na referendum, by bronić prezydenta, i tak przewaga przeciwników sięgałaby niemal 40 tys. głosów.
W drugim wariancie włodarz może grać na bojkot, ale z lepszym skutkiem niż były prezydent Krakowa. Wówczas, jeśli nie uda się przekroczyć frekwencyjnego progu 3/5, włodarz miasta może zostać na stanowisku, nawet jeśli za jego odwołaniem zagłosowałoby znacznie więcej osób niż przeciwko jego wyborowi. Tak by było, gdyby do krakowskich urn wybrało się na przykład równo 158 tys. osób i wszyscy zagłosowaliby za odwołaniem.
Trzecia możliwość to referendum, w którym prezydent staje do demokratycznej walki, mobilizując swój elektorat do aktywnego uczestnictwa w referendum i głosowania przeciw odwołaniu. Taka sytuacja wydarzyła się m.in. w Sopocie w 2009 r. Wówczas zorganizowano referendum w celu odwołania Jacka Karnowskiego (PO). Karnowski wiedział jednak, że jego rządy cieszą się poparciem mieszkańców, których zachęcał do głosowania. W efekcie aż 60 proc. głosów oddano przeciwko odwołaniu prezydenta. Tyle tylko, że aby przyjąć taką strategię, trzeba mieć przekonanie, że mieszkańcy są zadowoleni z pracy urzędnika.
Czwarty wariant jest czysto teoretyczny: może się oczywiście okazać, że w referendum wezmą udział w porównywalnym stopniu zwolennicy i przeciwnicy miejskich władz, a frekwencja przekroczy próg 3/5, jednak pozostanie wyraźnie poniżej tej z wyborów, które wyłoniły władzę. Scenariusz ten pozostaje w sferze hipotez, ponieważ prezydenci i burmistrzowie, nie mając pewności, że cieszą się wysokim poparciem społecznym, nie ryzykują i niemal zawsze decydują się na strategię bojkotu. Doskonale wiedzą bowiem, że w przypadku złych rządów daje im ona większe szanse na przetrwanie. W ich drużynie grają bowiem, nieświadomie, również ci, których z zasady wszelkie wybory nie interesują.
W praktyce więc minimalny próg frekwencyjny działa na korzyść sprawujących władzę. A jego poziom, ustalony w odniesieniu do frekwencji w ostatnich wyborach, jest proporcjonalny do siły mandatu, jaki poddawany referendalnemu osądowi włodarz otrzymał, zdobywając władzę. I tak tam, gdzie zwyciężył przy wysokiej frekwencji, próg głosowania odwoławczego również będzie wysoki.
Na przykład w Warszawie to 35,34 proc., w Gdańsku 31,4 proc., a w gminie Irządze w woj. śląskim, gdzie wójt Jan Molenda wygrał w 2024 r. przy frekwencji 79,58 proc., do jego odwołania potrzebna byłaby frekwencja aż 47,75 proc. Jednocześnie tam, gdzie mandat włodarza jest słaby, bo wybrano go przy niskiej frekwencji, próg ważności ewentualnego referendum odwoławczego będzie proporcjonalnie niższy. W ten sposób do odwołania z wrocławskiego ratusza Jacka Sutryka wystarczyłoby referendum z frekwencją 22,23 proc., a na przykład Krzysztofa Kukuckiego z Inowrocławia – zaledwie 19,56 proc. Z kolei gliwiczanie, by odwołać Katarzynę Kuczyńską-Budkę, musieliby stawić się przy urnach z frekwencją 22,69 proc.
Czy warto poprawić zasady organizowania referendów lokalnych?
Choć to pytanie zadają sobie dziś głównie osoby sympatyzujące ze stroną, która w Krakowie przegrała, nie ma takiego prawa, nad którego ulepszeniem nie warto się zastanawiać. Oczywiście kluczowe pytanie dotyczy kierunku zmian. Ci, którzy dziś sugerują, że Miszalski dostał czerwoną kartkę z powodu niskiej frekwencji, chcieliby raczej zmian, które jeszcze bardziej utrudnią mieszkańcom niełatwą już teraz możliwość odwołania złej władzy. I oczywiście zmiany, których celem byłoby „betonowanie” samorządów, niezależnie od jakości ich pracy, to nie jest to, co tygryski prawdziwej demokracji lubią najbardziej.
Wielkie zakupy z SAFE. Polska zbrojeniówka staje do wyścigu z ekstremalnym harmonogramem
Obecne przepisy i tak są skonstruowane w taki sposób, że w razie sporu między mieszkańcami a władzą, większe pole manewru ma ta druga. A referendum odwoławcze jest dziś jedynym realnym narzędziem, jakim wyborcy mogą mobilizować władze swoich miejscowości do większej pracy na rzecz realizacji postulatów mieszkańców.
W obecnych przepisach można jednak dopracować kwestie dotyczące choćby terminów wyborów następujących po odwołaniu włodarza. Zgodnie z obecnymi regulacjami, te w Krakowie muszą się odbyć pod koniec wakacji. To nie wróży wysokiej frekwencji i silnego mandatu następcy Aleksandra Miszalskiego, ktokolwiek nim zostanie.