Krytykowi samorządu bardzo łatwo rozpocząć dyskusję. Ot, choćby tak:
Wiedzą państwo, co to stołkowe? To taki comiesięczny albo jednorazowy haracz, opłacany przez tych, którym wójt czy prezydent załatwił robotę. Pal licho, gdy stołkowe trafia do wspólnej skarbonki prezydenckiego stowarzyszenia — czasami ląduje w jego prywatnej kieszeni.
Jeden z zarzutów, który w lutym prokuratura postawiła prezydentowi Częstochowy Krzysztofowi Matyjaszczykowi, dotyczył właśnie stołkowego (prokuratura nie zdradza, w której wersji). Proceder jest powszechny i bardzo trudny do udowodnienia.
Czytaj także: Referendum w Krakowie: Mazurek o odwołaniu Miszalskiego i ciosie w PO
Jedźmy dalej. Prezydent Wrocławia Jacek Sutryk ma zarzuty, że dał w łapę, by dostać dyplom MBA. Potrzebny mu był, by dorobić w radach nadzorczych. Burmistrz Trzebnicy (woj. dolnośląskie) jest oskarżony, że pobierał od 500 do 1500 zł z nagród, które przyznawał pracownikom urzędu. Inny burmistrz został skazany za kradzież drewna. Jeszcze inny – za ściąganie haraczu na partię… Tę listę można ciągnąć.
Do tego dochodzą dziesiątki spraw umarzanych przez prokuratury, które robią bardzo wiele, by zarzutów dotyczących lokalnych władz nie badać. I setki takich, które nigdy nie trafiły do prokuratury, bo w lokalnej społeczności nie znalazł się odważny, który by złożył doniesienie.
Z tej perspektywy łatwo zawołać: samorząd się nam popsuł i wymaga zmian. Nawet jeśli korupcyjne i przestępcze działania władz zdarzają się pod każdą szerokością geograficzną, to przecież jak na dłoni widać, że coś nie działa.
Ale to jest objaw, a nie przyczyna. Ta leży w sercu systemu – pozycji wójta, burmistrza czy prezydenta. To jest matka i ojciec wszystkich problemów.
Reformy samorządowe
Zostawmy z boku głosy, że samorząd trzeba zaorać. Owszem, są radykałowie, którzy uważają, że to jedyne rozwiązanie, ale ani nie mają propozycji, co w zamian, ani argumentów na poparcie tezy, że wszystko działa źle. Samorząd jest jedynym znanym sensownym systemem zarządzania lokalnymi społecznościami. Z bieżącym zarządzaniem i inwestycjami jakoś sobie radzi. Zawsze coś.
Pierwsza reforma z 1990 roku była rzeczywiście rewolucyjna – władzę na poziomie lokalnym oddano radom gmin, te wybierały zarządy miast. To były ciała wykonawcze, kolegialne i kilkuosobowe. Ludzie rzucili się do działania, a było co robić – zdemolowana przez lata PRL infrastruktura, brak dróg, chodników, ciepłociągów, oczyszczalni. To pospolite ruszenie się udało.
Przyszedł rok 1999 i druga reforma – wprowadzono powiaty i sejmiki wojewódzkie. Z powiatami zamysł był nawet sensowny, miały realizować zadania ponadgminne i koordynować współpracę. Ich budżety miały się opierać na dochodach własnych. Tyle teoria, bo wszystko zatrzymało się na słowie „miały”. Dziś realizują zadania zlecone przez rząd, własnych pieniędzy nie posiadają, a w prywatnych rozmowach nawet starostowie i powiatowi radni przyznają, że ten szczebel samorządu nie ma dziś większego sensu. No, chyba że spojrzeć politycznie, wtedy i władza jest, i benefity, i miejsca pracy, którymi można dzielić.
Z sejmikami wyszło lepiej – przekazano im kompetencje dotyczące dysponowania funduszami. Oczywiście mając na uwadze zbliżające się wejście Polski do Unii i pieniądze, które miały popłynąć. I popłynęły. Sejmiki sobie nawet dobrze z wydatkowaniem poradziły, mają problemy, są traktowane jako łup partyjny, ale jakoś to działa.
Mało kto pamięta, że reforma z 1999 roku nie zakładała bezpośredniego wyboru wójta, burmistrza bądź prezydenta, tę zasadę wprowadzono dopiero w 2002 roku. Pomysł wyszedł z rządzącego wówczas SLD. Jerzy Stępień, jeden z twórców polskiej samorządności, przekonywał wtedy – i przekonuje do dziś – że bezpośrednie wybory włodarza wcale nie wzmocniły samorządności, ale ją osłabiły. Najważniejszą osobą na poziomie lokalnym stał się silny jednoosobowy lider, a nie rada i wspólnota.
Wójt jak Trump
Jakiż jest w ogóle problem, ktoś zapyta. Mieszkańcy wybierają sobie wójta, burmistrza albo prezydenta, ten rządzi, wspólnota jest zadowolona. Jak jest niezadowolona, to w kolejnych wyborach na niego nie głosuje. Kwintesencja demokracji. Silna władza to dobry koncept, bo wtedy rzeczywistość nie rozłazi się w szwach, wiadomo, kto jest odpowiedzialny, a przecież jak nabroi, to są odpowiednie służby i organy, więc zainterweniują.
W idealnym świecie może. Ale nie w Polsce lokalnej.
Najłatwiej zobrazować pozycję wójta, burmistrza czy prezydenta, przywołując pozycję prezydenta USA. Jest najważniejszy w systemie, za wszystko odpowiada. Nominuje, odwołuje, dekretuje. Daje pracę i odbiera. Wysyła wojska i ściąga z powrotem, nakłada cła, wybiera prokuratora generalnego, mianuje sędziów federalnych. Ma obok kongres, który ma go hamować i równoważyć, ale z racji dwupartyjności zwykle jest jego zbrojnym ramieniem. Nawet jak coś uchwali, to prezydent może zawetować. Teoretycznie można prezydenta pozbawić stanowiska w procedurze impeachmentu, ale jest ona tak skomplikowana, że robi jedynie za straszak.
Wójt (burmistrz, prezydent) nie prowadzi oczywiście polityki zagranicznej i nie ma własnych wojsk, ale pod względem siły politycznej na poziomie gminy dominuje całkowicie. Przygotowuje projekty uchwał, budżet, zarządza urzędem, czyli pracownikami, wydaje decyzje administracyjne. Mianuje i odwołuje szefów jednostek i rad nadzorczych, odpowiada za planowanie przestrzenne (na etapie wykonawczym), za przetargi, inwestycje, dystrybucję dofinansowań.
Referendum w Krakowie: mieszkańcy odwołali prezydenta. Koniec politycznej nietykalności?
W USA system działa, jeśli na czele państwa stoi prezydent, który szanuje procedury. Ale gdy przychodzi Donald Trump, wszystko staje na głowie. Jego ego nie mieści się w galaktyce, myśli o świecie w kategoriach jedynie korzyści i interesu, słucha tylko tych, którzy mu kadzą, a zasady uznaje tylko wtedy, gdy są zgodne z jego życzeniami.
Wypisz wymaluj wójt, burmistrz i prezydent w polskim systemie samorządowym.
Poza kontrolą
Jak ta „trumpoza” objawia się w praktyce? Przede wszystkim brakiem kontroli. Teoretycznie wójt (burmistrz, prezydent) ma nad sobą radę, która ma pełnić funkcje kontrolne. Ale nie pełni. W wielu radach większość radnych to pracownicy jednostek i spółek miejskich, więc pośrednio podlegli włodarzowi pracownicy. To on decyduje o ich zatrudnieniu (podobnie jak wszystkich innych), o podwyżkach i awansach. Wykonawcami tych decyzji są szefowie jednostek. Radnego co prawda nie można zwolnić bez zgody rady, ale można go nie awansować czy nie dać podwyżki. Trudno więc o kontrolę.
Wójt (burmistrz, prezydent) ma jeszcze inne narzędzie kontroli – inwestycje w okręgach. Radni wybierani są w jednomandatowych (w gminach do 20 tys. mieszkańców) albo wielomandatowych. By zdobyć mandat, w 40-tysięcznym mieście czasami wystarczy dwieście głosów. Jeśli radny dobrze żyje z wójtem, burmistrzem czy prezydentem, niezbędna inwestycja w jego okręgu zostanie wykonana w pierwszej kolejności. Jeśli źle – w ostatniej. Brak inwestycji równa się mniejsze szanse na mandat.
Dalej: wójt/burmistrz/prezydent dzieli i rządzi stanowiskami i miejscami pracy. Te samorządowe w małych miejscowościach są pożądane, bo kodeksowe (przestrzega się reguł kodeksu pracy). Ma to nawet swoją nazwę: samorządowe spółdzielnie pracy.
Tam, gdzie nie ma planów zagospodarowania (w większości gmin to zmora), wójt, burmistrz bądź prezydent wydaje decyzje o warunkach zabudowy.
Obowiązuje procedura, ale praktyka jest taka, że jedne wydawane są szybciej, a inne lądują w sądach na lata. Włodarz wciąga w swoją orbitę stowarzyszenia i aktywistów, by mieć ich pod kontrolą i by nie wyrósł z tego grona konkurent. Gdy się nie da – odcina od pieniędzy i publicznie wskazuje jako wroga. Podobnie z konkurencją polityczną – albo kupuje (stanowiskami), albo odcina.
Czy po Krakowie przyjdzie czas na Wrocław? Burzyńska: samorządowcy mogą zacząć się bać
W praktyce w gminie nic nie dzieje się bez jego zgody.
Oczywiście nie wszyscy samorządowcy mają mentalność Donalda Trumpa, ale pokusa dotyczy całego grona. Wszak najważniejsza zasada polityki mówi, że władza degeneruje, a władza absolutna degeneruje absolutnie. Gdy system stawia cię na piedestale i daje praktycznie nieograniczoną władzę, trudno nie przyjąć do wiadomości, że ona ci się po prostu należy.
Nawet jeśli wkurzysz mieszkańców, i tak są niewielkie szanse, byś stracił stanowisko. Konstrukcja referendum lokalnego z zasady premiuje samorządowca, nie jego krytyków. Jeden Kraków wiosny nie czyni. W obecnej kadencji od 2024 roku przeprowadzono w Polsce 37 referendów odwoławczych (plus dwa w niedzielę 24 maja). Wszystkich gmin jest prawie dwa i pół tysiąca. W jednym odwołano radę, w jednym burmistrza, w jednym prezydentkę. No i Aleksandra Miszalskiego. Jeśli kogo interesuje, jaki to procent, to służę – 0,16.
Przez lata system skostniał, a wójtowie, burmistrzowie i prezydenci okopali się na swoich pozycjach. Są silniejsi politycznie niż posłowie z ich okręgów, a w wyborach mają tak zwaną premię za stanowisko – mieszkańcy zatrudnieni w jednostkach, urzędach i spółkach głosują na niego, by zachować status quo.
Samorządowcy mają bardzo silne organizacje, które przez lata narzucały ton debacie o Polsce lokalnej. Są szczodrymi ogłoszeniodawcami, więc krytyka ich działań w mediach jest powierzchowna. I jeśli myślą tu państwo o mediach lokalnych, to nie trafiliście – najwięcej pieniędzy z samorządów idzie do tych ogólnopolskich. Sam Poznań na reklamy i ogłoszenia wydał od lipca 2024 do września 2025 1,8 mln zł, z tego do mediów lokalnych trafiło mniej niż 10 proc. Województwo dolnośląskie – 4,5 mln (do mediów lokalnych 230 tys.), śląskie 5,4 mln, małopolskie – 8,3 mln, Poznań – 2 mln, Katowice – 1 mln, Kraków – 1,2 mln (dane z miast: odpowiedzi na wnioski o informację publiczną dla Fundacji Wolności).
W takim systemie jakiekolwiek naruszenie struktury wywołuje olbrzymi opór samorządów z jednej strony i niewielkie zainteresowanie dużych mediów z drugiej. Do tego dochodzi niechęć rządów do zmian.
Ale jest nadzieja.
Ledwie kilka tygodni temu Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej (FRDL) ogłosiła założenia reformy ustrojowej gmin. Chodzi o rozdział funkcji politycznej, stanowiącej i wykonawczej. FRDL to nie byle jaka fundacja, ale największy i najważniejszy think-tank zajmujący się samorządem. Działa od 1989 roku, nosi imię prof. Jerzego Regulskiego, jednego z ojców polskiego samorządu. Szkoli samorządowców, lobbuje za rozwiązaniami, przygotowuje raporty i analizy. Ma poważanie i renomę.
Autorami koncepcji zmian są prezes FRDL Cezary Trutkowski, Jerzy Stępień (przewodniczący Rady Fundatorów) i dr Jakub Dorosz-Kruczyński. Według ich diagnozy, konsekwencją obecnego systemu jest koncentracja kompetencji w rękach wójtów, burmistrzów bądź prezydentów, jednoosobowe dysponowanie zasobami publicznymi – od dominacji informacyjnej po decyzje kadrowe, inwestycyjne, dotyczące wykorzystania zasobów oraz brak realnych narzędzi nadzoru dla radnych.
Ich propozycja zakłada przemodelowanie systemu. Wójt, burmistrz i prezydent byliby wybierani jak obecnie w wyborach powszechnych, równolegle z wyborami do rady. Ale z mocy prawa obejmowaliby funkcję przewodniczącego rady gminy. Tytuł „wójt, burmistrz, prezydent” zostałby zachowany. Szefem administracji urzędu i organem wykonawczym zostałby sekretarz. Dziś to funkcja administracyjna, bez większych kompetencji, w nowym układzie to on prowadziłby postępowania administracyjne i wydawał rozstrzygnięcia.
Równocześnie byłby kierownikiem urzędu gminy odpowiedzialnym za organizację pracy, prowadził politykę personalną, zatrudniał i zwalniał pracowników urzędów, gminnych jednostek i spółek. Aby utrudnić naciski polityczne, wyboru sekretarza dokonywałaby komisja, w skład której wchodziliby wójt, burmistrz bądź prezydent, przedstawiciel pracowników urzędu gminy wybrany w tajnym głosowaniu oraz przedstawiciele gminnych ciał doradczych (Młodzieżowa Rada Gminy, Rada Seniorów, Gminna Rada Działalności Pożytku Publicznego).
Zbigniew Kapiński Pierwszym Prezesem Sądu Najwyższego. Ekspert: spór o praworządność trwa dalej
Po wyborze komisji sekretarza powoływałaby rada gminy 3/5 ustawowego składu rady, co ma sprzyjać wyłonieniu kandydata ponad podziałami. Sekretarz nie mógłby być członkiem partii politycznej ani organizacji o charakterze politycznym, ani publicznie manifestować poglądów politycznych. Miałby zakaz kandydowania w jakichkolwiek wyborach powszechnych – krajowych, regionalnych i lokalnych.
W uproszczeniu nowy system wyglądałby tak: rada gminy pod przewodnictwem wójta, burmistrza albo prezydenta decyduje o najważniejszych sprawach, pieniądzach, inwestycjach, budżecie, kierunkach rozwoju, a wykonuje te decyzje urząd pod kierunkiem sekretarza, czyli samorządowa służba cywilna.
Choć koncepcja ma już kilka tygodni, samorządowcy milczą. A jest nad czym dyskutować. Czy te propozycje podejmą politycy, zależy w dużej części od mediów. Wiem, że łatwiej pisać o bluzgach w Sejmie, kilometrówkach, Mejzach i majtkach Sakiewicza, ale czasami trzeba zajmować się sprawami ważniejszymi.
Czego sobie i Państwu życzę.