Po dwóch latach od przejęcia władzy przez rząd Donalda Tuska odbudowa decentralizacji w Polsce nadal ma „ma bardzo wybiórczy, cząstkowy charakter” – wynika z najnowszego raportu Fundacji im. Stefana Batorego. Wnioski płynące z dokumentu publikujemy w Zero.pl.
- Nie zmienia się w Polsce podejście władz centralnych do samorządów terytorialnych – to główny wniosek płynący z najnowszego raportu Fundacji im. Stefana Batorego.
- „Wzmocniła się pozycja jednostek samorządu terytorialnego jako wykonawców polityk projektowanych centralnie, a nie twórców polityk lokalnych” – czytamy w dokumencie.
- – Mam wrażenie, że premier Donald Tusk, widząc pewną skuteczność poprzedników w centralizacji władzy, nie jest już taki skory do szerokiego oddawania autonomii samorządom – mówi Zero.pl, dr hab. Szymon Ossowski, politolog z Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu.
„Indeks Samorządności” to cyklicznie prowadzone badanie przez zespół naukowców współpracujących z Fundacją im. Stefana Batorego. W opracowaniu najnowszej analizy udział wzięli: dr hab. Agnieszka Kopańska (ekonomistka z Uniwersytetu Warszawskiego), dr hab. Marta Lackowska (geografka z UW), dr Justyna Przedańska (prawniczka z Uniwersytetu Gdańskiego) oraz dr hab. Dawid Sześciło (prawnik, ekspert ds. prawa administracyjnego związany z UW).
Z najnowszego raportu „Indeks Samorządności 2025” wynika, że pomimo zmiany rządu w Polsce w 2023 r. nie nastąpiła znacząca zmiana w podejściu do autonomii lokalnej.
Okazało się, że oddanie samorządowi terytorialnemu raz zabranych przez szczebel centralny prerogatyw nie jest ani oczywiste, ani proste, a na pewno nie jest priorytetem politycznym. (…) Nasze badanie pokazało, że (…) odbudowa decentralizacji nie jest traktowana priorytetowo i ma bardzo wybiórczy, cząstkowy charakter.
Fragment raportu „Indeks Samorządności 2025”
przygotowany przez ekspertów Fundacji im. Stefana Batorego
Na potrzeby badania autorzy raportu przygotowali wskaźnik mierzący autonomię samorządów względem centralnych urzędów. Składa się na niego „potencjał zadaniowo-finansowy”, „siła polityczna” oraz „siła ustrojowa”. Jeszcze w 2014 r. sumaryczny indeks wynosił 73,58 pkt (na 100 możliwych). Za rządów Prawa i Sprawiedliwości spadł do 47,79 pkt w 2023 r. Obecnie wynosi 54,3 pkt.
Wynik drugi rok z rzędu utrzymał się powyżej „newralgicznego" progu 50 pkt, ale wciąż jest o niemal jedną piątą niższy niż przed dekadą. „Przywrócenie bardziej partnerskich relacji między rządem a samorządem terytorialnym nie jest – jak widać – gwarancją systemowych usprawnień decentralizacyjnych” – oceniają autorzy badania.
Brak autonomiczności, czyli gdzie władza zawodzi
Według ekspertów państwo przerzuca na gminy coraz trudniejsze zadania – system kaucyjny, obronę cywilną, ochronę ludności, reformę planowania – zachowując jednak pełną kontrolę nad ich kształtem i finansowaniem.
Naukowcy zwracają przy tym uwagę m.in. na ustawę o ochronie ludności i obronie cywilnej. „Z perspektywy samorządów ustawa wprowadza istotne rozszerzenie zakresu obowiązków i – ponownie niestety – ograniczony obszar samodzielności decyzyjnej” – czytamy.
Do zadań gmin należą obecnie m.in.:
- planowanie i organizacja działań dotyczących ochrony ludności,
- przygotowanie i aktualizacja planów ewakuacji,
- zapewnienie funkcjonowania systemów ostrzegania i alarmowania,
- utrzymanie infrastruktury ochronnej oraz zagwarantowanie ciągłości działania usług publicznych w sytuacjach kryzysowych.
„W konsekwencji można mówić o przesunięciu modelu z »ograniczonego udziału« samorządów w systemie bezpieczeństwa w stronę »rozszerzonej odpowiedzialności bez zwiększonej autonomii«” – konkludują eksperci.
Widać to również w danych ekonomicznych. W 2025 r. na system ochrony ludności przeznaczono łącznie kilkanaście mld zł. Z tej puli do jednostek samorządu terytorialnego trafiło jednak tylko ok. 5 mld zł – i to wyłącznie jako dotacje celowe, czyli na ściśle określone zadania.
Oznacza to, że wzrost nakładów na bezpieczeństwo publiczne nie przekłada się na wzrost autonomii samorządów, lecz raczej na zwiększenie zakresu odpowiedzialności w ramach systemu o silnie zdefiniowanej strukturze. (...) Mówiąc krótko: w 2025 roku (samorządy) zyskały więcej obowiązków w systemie bezpieczeństwa, ale nie więcej zdolności, by je w pełni udźwignąć.
Fragment raportu „Indeks Samorządności 2025”
przygotowany przez ekspertów Fundacji im. Stefana Batorego
System kaucyjny uderza w samorządy
Według autorów badania autonomia gmin osłabiła się także w obszarze gospodarowania odpadami. To pierwszy taki spadek od lat. Przyczyniła się do tego nowelizacja ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi, na mocy której uruchomiono w Polsce system kaucyjny.
„W praktyce jego wdrożenie przerzuca na gminy konieczność dostosowania systemów gospodarowania odpadami komunalnymi, jednocześnie pogarszając warunki osiągania poziomów recyklingu i komplikując rozliczenia z firmami wywozowymi” – czytamy w dokumencie.
Jak podkreślają eksperci Fundacji im. Stefana Batorego, samorządowcy jeszcze na etapie prac legislacyjnych zwracali uwagę, że system kaucyjny uderzy w ekonomikę gospodarki odpadami. Mówiąc wprost: gminy tracą najbardziej opłacalne do recyklingu odpady (takie jak PET czy aluminium), ale koszty stałe związane z utylizacją innych śmieci pozostają na niezmienionym poziomie lub rosną.
„System kaucyjny ma charakter zamknięty i nie przewiduje udziału samorządów gminnych w generowanych przepływach finansowych” – konkludują autorzy. Nie przewidziano także żadnych rekompensat dla samorządów w związku z utraconymi przychodami.
Sakiewka w rękach władzy, czyli samorządowcu, rób tak, jak każemy
Raport zwraca też uwagę na szerszy problem związany z finansami. Chodzi o swobodę samorządów w zarządzaniu pieniędzmi. Od 2025 r. obowiązuje nowa ustawa o dochodach samorządu terytorialnego. Nie zmieniła ona jednak dotychczasowego trendu. Względem ostatniej dekady w Polsce słabnie samodzielność dochodowa gmin. Większość wydatków jest sztywno ustalona, a włodarze nie mają dowolności w planowaniu lokalnych budżetów.
„Oznacza to, że przeciętny samorząd lokalny decyduje o mniej niż jednej trzeciej swoich dochodów” – podkreślają autorzy. Mapa Polski pod tym względem jest jednak dość zróżnicowana. Są samorządy, które dochody zawyżają statystykę – takie jak bardzo bogata gmina Kleszczów (woj. łódzkie), w której znajduje się elektrownia Bełchatów.
Gdy jednak spojrzy się na medianę, wyniki prezentują się jeszcze gorzej. „Połowa gmin w Polsce ma wpływ na mniej niż 25 proc. dochodów, a połowa miast na mniej niż 30 proc.” – czytamy. Brak autonomii w wydatkowaniu pieniędzy uderza przede wszystkim w gminy rolnicze, peryferyjne, na wschodzie naszego kraju.
Mapa Polski pokazująca, na jaki odsetek swoich wydatków mają wpływ poszczególne gminy (fot. Fundacja Batorego)
Samorządy – wbrew pozorom – bez siły przebicia
Eksperci zwracają uwagę także na kwestię siły politycznej samorządów, czyli „jakości relacji z rządem centralnym oraz zakres rzeczywistego partnerstwa w procesie decyzyjnym”. Wskaźnik siły politycznej samorządu w 2025 r. nie drgnął — wciąż wynosi 8,75 pkt na 25 możliwych (wobec 20,75 w 2014 r.). To, według autorów, najbardziej rozczarowujący komponent, bo poprawa była tu możliwa bez zmian ustrojowych.
„Niski wynik w tej kategorii jest szczególnie niepokojący, ponieważ dotyczy obszaru, gdzie poprawa powinna być możliwa bez głębokich zmian ustrojowych – przede wszystkim poprzez zmianę praktyki legislacyjnej. Jednak – jak widać – mechanizmy centralizacji są nadal wyjątkowo trwałe” – alarmują badacze.
Chodzi o omijanie komisji wspólnej rządu i samorządu terytorialnego przy tworzeniu prawa. To organ pomocniczy Rady Ministrów, który – przynajmniej w teorii – ma być forum, na którym wypracowywane są wspólne rozwiązania przez rządzących i lokalnych włodarzy. W skład komisji wchodzą m.in. szef MSWiA Marcin Kierwiński, wiceministrowie z większości resortów, a także prezydenci, burmistrzowie i wójtowie kilkunastu polskich miast i gmin.
Dane pokazują jednak, że komisja odgrywa marginalne znaczenie. W 2025 r. spośród 34 ustaw dotyczących samorządu terytorialnego aż 16 uchwalono bez uwzględnienia opinii strony samorządowej. Część procedowano za pomocą drogi poselskiej, część w ogóle nie poddano zaopiniowaniu komisji, a jeszcze kolejne uchwalono mimo negatywnej opinii wydanej przez komisję.
Sztandarowym przykładem była majowa nowelizacja ustawy powodziowej, którą rząd przepchnął bez konsultacji, tłumacząc się pilnością.
„O ile potrzeba szybkich działań na rzecz obszarów dotkniętych powodzią nie budzi wątpliwości, o tyle pominięcie konsultacji z komisją wspólną trudno uzasadnić wyłącznie presją czasu. Kilkudniowe konsultacje nie powinny były istotnie opóźnić procesu legislacyjnego, zwłaszcza że dalsze procedowanie ustawy w parlamencie zajęło blisko miesiąc” – zauważają autorzy badania. Podobnie było z nowelizacjami Karty Nauczyciela.
„Z przedłożenia poselskiego wprowadzono także zmiany w Karcie Nauczyciela, rozszerzające prawo nauczycieli do wynagrodzenia za niezrealizowane godziny ponadwymiarowe, choć konsekwencje finansowe tych zmian obciążają budżety samorządowe. Co istotne, kolejne zmiany w Karcie Nauczyciela znalazły się w jednym z nielicznych projektów rządowych przyjętych mimo negatywnej opinii KWRiST” – czytamy w raporcie Fundacji im. Stefana Batorego.
– Prawdą jest, że za rządów Prawa i Sprawiedliwości mieliśmy do czynienia z centralizacją władzy. Dzisiejszy stan jest pozostałością po poprzednim rządzie – komentuje w rozmowie z Zero.pl dr hab. Szymon Ossowski, politolog, dziekan Wydziału Nauk Politycznych i Dziennikarstwa Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu.
Jak dodaje „otwartą kwestią pozostaje, co Donald Tusk będzie chciał z tym zrobić”. – Mam jednak wrażenie, że premier, widząc pewną skuteczność poprzedników w centralizacji władzy, nie jest już taki skory do szerokiego oddawania autonomii samorządom. Widać to chociażby w sprawie dwukadencyjności. Temat właściwie upadł – wskazuje nasz rozmówca.
– Inną sprawą jest także fakt, że kwestie związane z samorządami zeszły na dalszy plan w hierarchii działań rządu. Górę wzięło bezpieczeństwo i armia. Tutaj również upatrywałbym przyczyn, dlaczego część lokalnych wyzwań nie zostało jeszcze załatwionych – konkluduje Ossowski.
