– Symbolem pozornych konkursów są kandydaci, którzy zimą przychodzą na rozmowę kwalifikacyjną w urzędzie bez kurtki. Bywa tak, że osoba po prostu pracuje w urzędzie, może na niższym stanowisku, może nie na tak prestiżowym, a gdy pojawia się wakat, to wiadomo, że ona ma wygrać – mówi Małgorzata Ziółkowska z Fundacji Sprawne Państwo w rozmowie z Zero.pl. Ekspertka pokazuje patologiczne sytuacje w polskich urzędach.
Paweł Figurski, Zero.pl: Polska to sprawne państwo?
Małgorzata Ziółkowska, Zastępca Prezesa Fundacji Sprawne Państwo: Jest wiele problemów organizacyjnych, które sprawiają, że w odbiorze społecznym powszechny jest pogląd, że państwo sobie nie radzi.
I dlaczego sobie nie radzi?
Podstawowym problemem jest kwestia struktur administracji publicznej. Państwo działa przez swoje instytucje: urzędy i różne inne podmioty publiczne. Żeby coś mogło sprawnie funkcjonować, to musi być sprawnie zarządzane. A sprawne zarządzanie państwem, które jest systemem naczyń połączonych, musi być skoordynowane.
Problem polega na tym, że bardzo często brakuje tej koordynacji. To z kolei wynika z silosowości, resortowości. Poszczególne działy państwa funkcjonują w izolacji. Każdy zajmuje się swoim ogródkiem, swoją przestrzenią i nie ma komunikacji, a koordynacja na wyższym poziomie zawodzi.
Przecież są ministerstwa, a wszystko spina premier.
Premier jest też zwierzchnikiem służbowym pracowników administracji rządowej. Mamy też art. 153 Konstytucji, który mówi, że w celu zapewnienia zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i politycznie neutralnego wykonywania zadań państwa, w urzędach administracji rządowej działa korpus służby cywilnej. Łącznie to 123 tys. urzędników. A w całej administracji publicznej jest 450 tys. urzędników.
To tylko teoria.
Wiele lat temu były już rozmowy na temat usystematyzowania zarządzania administracją publiczną w Polsce. Skończyło się na tym, że od 2016 r. zmieniono tylko nazwę Rady Służby Cywilnej na Radę Służby Publicznej. Nic się nie ruszyło. Od lat żaden rząd nie przeprowadził reform mających na celu uspójnienie struktur i poprawę zarządzania. Brakuje woli politycznej.
U nas często powstają kolejne resorty i urzędy, ale znów w swoich silosach. Bo któryś minister stwierdza, że trzeba coś utworzyć. Ale całościowo nikt nie myśli, czy kolejna instytucja jest potrzebna. Czy danych zadań nie można realizować poprzez inne, już istniejące podmioty.
Jednym słowem: chaos.
Poproszę o przykład.
Pracowałam kiedyś w inspekcji sanitarnej i studiowałam prawo żywnościowe. Pamiętam, że w podręczniku była tabelka przedstawiająca, które organy z zakresu prawa żywnościowego zajmują się daną dziedziną. Galimatias, za pokrewne tematy odpowiadają liczne, luźno tylko współpracujące ze sobą podmioty.
Nawet urzędnik do końca nie wie, który urząd od żywności odpowiada za konkretny produkt, bo przy zmianie technologicznej nagle okazuje się, że dany towar pasuje do dwóch działów. To jak w tym ma się odnaleźć przedsiębiorca?
Brakuje koordynacji przy organizacji urzędów i koordynacji przy zarządzaniu ludźmi.
To nie jest tak, że natworzyliśmy tak dużo urzędów, a masa urzędników jest tak ogromna, że po prostu nie da się już tego skoordynować?
Da się, tylko trzeba chcieć. Jako Fundacja Sprawne Państwo postulujemy, żeby szef służby cywilnej – jak w systemie brytyjskim – był członkiem rządu i miał realną władzę nad strukturami administracji rządowej.
Obecny szef służby cywilnej odpowiada za zarządzanie zasobami ludzkimi 123 tys. urzędników. Kieruje nimi jednak tylko w teorii, bo nie ma żadnej mocy wykonawczej. Może jedynie zalecać.
Dopiero w nowej, projektowanej obecnie ustawie planuje się wprowadzenie zmian. Choć moim zdaniem – pozornych.
Dlaczego pozornych?
Jeżeli dyrektor generalny urzędu nie wykona zalecenia z góry, to będzie musiał uzasadnić, dlaczego nie wykonał. I tyle pozostanie z tej sprawczości. A przecież każdy szef musi mieć konkretne narzędzia do wcielania swoich decyzji w życie.
Błędy powstają już na etapie tworzenia przepisów. Przykładowo, obecnie procedowany projekt ustawy o służbie cywilnej został uzgodniony na posiedzeniu Zespołu Programowania Prac Rządu i… koniec. Teoretycznie potem są uzgodnienia międzyresortowe i konsultacje publiczne. To są takie pozorne uzgodnienia, a w rzeczywistości to spór, kto jest silniejszy w Radzie Ministrów, kto na etapie procesu legislacyjnego przeciągnie zapisy na swoją stronę albo uda mu się coś wrzucić do ustawy. Nie tak powinno wyglądać tworzenie prawa.
Jest bardzo źle?
Na pewno nie wszystko jest złe, bo w administracji jest wiele osób, które się starają. W tym sama szefowa służby cywilnej, która przez ostatnie ponad dwa lata wprowadziła pewne zmiany tam, gdzie miała kompetencje do działania.
Zasadnym pytaniem jest, czy Polska rozwija się dzięki państwu, czy mimo państwa. Wielkim grzechem administracji jest działanie reaktywne. Państwo nie przewiduje, nie wychodzi naprzód. Przykładem jest segregacja śmieci i zamieszanie dotyczące zbiórki butelek.
W Niemczech proces wprowadzania nowych rozwiązań trwał kilkanaście lat i ludzi przyzwyczajono do pewnych zmian. U nas wprowadzono wszystko dość szybko i od razu się budzi bunt społeczeństwa, że coś jest nam narzucane. Administracja powinna przewidywać, wdrażać spokojnie, ale też przy współpracy z wykwalifikowanymi podmiotami.
Łatwo narzekać, ale co zrobić, żeby było lepiej?
Przede wszystkim pomogłoby uwspólnotowienie, odejście od systemu księstw dzielnicowych, tak by cały aparat administracji publicznej działał w symbiozie, w oparciu o wspólne standardy.
Obecnie urzędy okopują się na swoich pozycjach, nie wiedząc, że grają do jednej bramki i że tworzą nasze jedno, wspólne państwo.
Przecież nikt nie przychodzi do pracy i nie działa z myślą, żeby było gorzej. Raczej chcemy coś usprawniać. Dlaczego zatem nie wychodzi?
Nie tworzymy systemu, który by łowił i premiował rzeczywiste talenty administracji publicznej. Zamiast tego mamy system prawny, który zbyt często pozwala na zatrudnianie na odpowiedzialnych stanowiskach osób, których kompetencje nie są obiektywnie i rzetelnie zweryfikowane.
Czytaj: znajomych królika.
Niestety tak. Musimy mieć skutecznych menedżerów administracji publicznej, a system takich nie premiuje. Administracja kojarzy się z upolitycznieniem. Z reguły o karierze od gońca do prezesa, jak w sektorze prywatnym, można tylko pomarzyć.
Mamy w Polsce kulturę klientelizmu. Wiele kluczowych stanowisk: menedżerskich, kierowniczych itp., jest obsadzonych uznaniowo, często przy jednocześnie dość niskich wymaganiach.
Politycy i eksperci wprost mówili, że spłacanie politycznych długów publicznymi stanowiskami doprowadziło do odwołania Aleksandra Miszalskiego ze stanowiska prezydenta Krakowa. A to tylko jeden z dziesiątek, jeśli nie setek przykładów upartyjnienia naszego państwa.
Można sparafrazować znany dialog. „Zatrudnia pan po znajomości? – Tak, a co? – Nie boi się pan, że ktoś się dowie? – No właśnie się pan dowiedział. I co?”.
I nic. To nie jest zjawisko, które jest realnie zwalczane, dlatego że niewiele osób zdaje sobie sprawę z jego skutków dla funkcjonowania państwa. Wiele osób ma wrażenie, że zawsze tak było, że to tylko drobne cwaniactwo tu i tam, a państwo i tak sobie jakoś poradzi. Nie ma powszechnej świadomości, że to państwo i instytucje publiczne pracują dla nas. I jeśli ma ono dobrze o nas dbać, to instytucjami muszą zarządzać ludzie kompetentni.
Jeśli wielką firmą kieruje superfachowiec, to jej akcje idą do góry. Tak samo powinno być w administracji. Nie widzimy związku między zatrudnieniem szefa urzędu czy dyrektora w departamencie a naszym życiem, bo jest zbyt wiele elementów po drodze. A to bardzo ważne, jak środki publiczne są wydawane, czy osoba, która je wydaje, ma świadomość istnienia zasad określonych w ustawach. To się później przekłada na stan naszych dróg czy jakość opieki zdrowotnej. Jeżeli nie mamy fachowców, którzy planują i koordynują, to nie oczekujmy jakichś niesamowitych efektów końcowych.
Osobom zdolnym i młodym musimy stworzyć perspektywę zatrudnienia i pozostania w strukturach administracji. Żeby oni od początku mieli świadomość, że jeżeli będą pracować dobrze i solidnie, to awansują. Tylko dzięki temu, dzięki konsekwentnemu stawianiu na najlepszych i zwalczaniu bylejakości, zbudujemy trwałą jakość naszej administracji i państwa.
Obecnie, gdy przychodzą zmiany polityczne, następuje wymiana jednych na drugich. Człowiek przyniesiony w teczce przez jakiegoś działacza politycznego ma świadomość, że on jest tylko tu i teraz, na chwilę. I dobrze wie, że przede wszystkim powinien dobrze żyć ze swoim patronem, a dopiero w drugiej kolejności – działać w interesie publicznym.
Mam wrażenie, że politycy patrzą na zawodowych urzędników jak na zagrożenie. Nie mają świadomości, że jeżeli chcą realizować swoje programy partyjne, wygrywać wybory, utrzymać władzę, to muszą rządzić rękoma efektywnego aparatu państwowego. To jest narzędzie ich zmiany, ich sprawczości. Potrzebujemy dobrej administracji, która ma być neutralna politycznie, żeby nikt nie miał wątpliwości, że ona działa fachowo. Paradoksalnie niewybieralni urzędnicy są warunkiem sukcesu lub porażki polityków, którzy otrzymali demokratyczny mandat do rządzenia.
Daniel Obajtek. (fot. Rafał Guz / PAP)
A może ci przyniesieni w teczkach też dobrze pracują? W portalu Zero.pl rozmawiałem z Danielem Obajtkiem, który przyznał się do stosowania nepotyzmu i kumoterstwa, tłumacząc, że jako szef koncernu musi mieć zaufanie do swoich podwładnych.
Daniel Obajtek może ufać jakiejś osobie, ale to nie będzie oznaczać, że ona rzeczywiście jest dobrym fachowcem, a subiektywna opinia pana Obajtka nie powinna być jedynym argumentem.
Osoba, która ma zaufanie Daniela Obajtka, nie będzie miała zaufania jego następcy, prawdopodobnie straci pracę i powstanie wyrwa w tzw. pamięci instytucjonalnej.
Państwo i poszczególne jego instytucje to ciąg zdarzeń i działań. Częste usuwanie kadr menedżerskich powoduje, że nie czerpiemy z doświadczeń z przeszłości.
Mam wrażenie, że historia Szpitala Południowego uświadomiła ludziom, jakie skutki dla życia i zdrowia miało zatrudnienie osoby, która nie miała odpowiednich kwalifikacji. Gdyby była presja na bezwzględną weryfikację kompetencji, to ci wszyscy „krewni i znajomi królika” w strukturach państwa by się nie znaleźli. Oczywiście zawsze może dochodzić do patologii, bo nie jest tak, że każdy urzędnik z konkursu jest idealny, ale chodzi o zmniejszanie ryzyka.
Czy przypadkiem nauką z historii Szpitala Południowego nie jest to, że warto mieć legitymację partyjną w kieszeni?
Z legitymacją poselską spotkałam się wiele lat temu w urzędzie, w którym pracowałam. Przyszedł pan, który był stroną postępowania. Był członkiem partii, do której należał też nasz szef. Pokazał legitymację, jakby myślał, że to coś zmieni. Mój bezpośredni przełożony polecił mi napisać notatkę i skierować sprawę do szefa. Puenta może zaskoczyć: nic się nie wydarzyło. Wydaliśmy decyzję zgodną z przepisami prawa.
I tak to powinno funkcjonować, ale żeby tak było, to urzędnik musi wiedzieć, że za rzetelną pracę, zgodną z prawem, choć niekoniecznie interesem działacza partyjnego, nie spotka go żadna konsekwencja. Także osoby decyzyjne w urzędzie nie mogą się bać, że za swoje decyzje zostaną od razu odwołane.
Choć prawda, Szpital Południowy, ale też i inne placówki pokazały moc legitymacji partyjnej. Może jedynie cieszyć oburzenie, z jakim społeczeństwo przyjmowało kolejne doniesienia mediów w tej sprawie.
Myśli pani, że to coś zmieni? Czy może jednak politycy na chwilę przystopują swoje żądze, ale niedługo wrócimy na stare tory?
Społeczeństwo, które rozumie, że sprawne instytucje publiczne się opłacają, będzie naciskać na polityków. Zmiany nie biorą się z niczego i każdy kraj, który odniósł sukces, musiał przejść swoją drogę.
Finlandia ma jedną z najlepszych administracji na świecie i drugi wynik w Indeksie Percepcji Korupcji Transparency International. Nasza administracja zajmuje 30. miejsce, jeśli chodzi o administrację, a jako państwo jesteśmy na 52. pozycji w Indeksie Percepcji Korupcji. To pokazuje różnicę.
Moim ulubionym przykładem jest jednak Singapur, który z małego, biednego kraju stał się potęgą. Po drodze został wzorem zarządzania państwem, gdzie administracja publiczna jest fachowa.
Wielka Brytania jest z kolei dużym krajem, też ma swoje problemy, ale jednak ta służba cywilna opiera się na merytokracji. Krótko mówiąc, sprawna administracja i jej profesjonalni urzędnicy sprzyjają bezpieczeństwu i rozwojowi swoich krajów i myślę, że to jest to, co my musimy chyba jeszcze jako społeczeństwo odkryć.
Myślę, że odkrywamy. Przecież w 2023 r. wybraliśmy do rządzenia ekipę, która obiecała skończyć z tłustymi kotami w spółkach skarbu państwa. To, że zostaliśmy oszukani, to chyba nie wina społeczeństwa.
Wleję jednak trochę optymizmu. Współczesna Polska a Polska lat 90. to dwa inne kraje. Krok po kroku się zmieniamy, choć to tempo mogłoby być wyższe.
Myślę, że politycy kierują się interesem wynikającym z sondaży, więc mam nadzieję, że z czasem społeczeństwo na tyle będzie naciskać na te zmiany, że one się zmaterializują. Nawet w kontekście tłustych kotów.
W tym też rola mediów, by pokazywać skutki działania dobrze lub źle zarządzanych instytucji i bezpośrednie przełożenie zaniedbań w temacie polityki kadrowej państwa na życie każdego z nas.
To nie znaczy, że nie bywam rozczarowana. Czuję osobisty zawód, gdy przypominam sobie zapis umowy koalicyjnej o odbudowie służby cywilnej. Przez 2,5 roku nic się nie działo, a obecnie proponowane zapisy przyniosą więcej szkody niż pożytku.
Dlaczego?
Projektowana ustawa nie odwraca szkodliwych dla służby cywilnej zmian z 2015 r. Przede wszystkim nadal zachowane zostały powołania na wyższe, dyrektorskie stanowiska. Co prawda przed powołaniem będzie przeprowadzony konkurs, ale i tak dyrektor będzie mógł być w każdej chwili odwołany.
Poza tym do służby cywilnej będzie można przenosić osoby z innych urzędów pod warunkiem, że w danym miejscu ustawa wymaga zatrudnienia w wyniku otwartego i konkurencyjnego naboru. Wiadomo jednak, chociażby z niedawno opublikowanego raportu Najwyższej Izby Kontroli, że nie zawsze nabory w urzędach są rzetelne.
Myślę, że dla wielu doświadczonych, wykształconych urzędników trudna do zaakceptowania będzie możliwość objęcia stanowiska dyrektora przez osobę z licencjatem i zaledwie dwuletnim stażem pracy. W praktyce bardzo młode osoby będą mogły obejmować najważniejsze stanowiska w administracji rządowej.To jest istotne obniżenie wymagań dla wyższych stanowisk w stosunku do tego, co obowiązywało przed zmianami z 2015 r. Nawet dzisiaj dyrektor musi mieć magistra.
Nie przewidziano również jakichkolwiek przejrzystych zasad awansu wewnętrznego. To sprawi, że nadal kariera urzędnika będzie zależeć od swobodnego uznania przełożonych. To są zmiany, które mogą osłabić już i tak mocno osłabiony przez poprzednie władze profesjonalizm służby cywilnej.
Obecnie organizowane są konkursy na stanowiska urzędnicze i z góry wiadomo, kto ma wygrać.
Nie powiem, że zawsze tak jest. Chciałabym wierzyć, że jednak uczciwe nabory to norma. Sama wygrałam niejeden konkurs. Jednak brak przejrzystych procedur zatrudnienia sprawia, że ludzie wątpią w rzetelne konkursy.
Symbolem takich właśnie pozornych konkursów są kandydaci, którzy zimą przychodzą na rozmowę kwalifikacyjną w urzędzie bez kurtki. Bywa tak, że osoba po prostu pracuje w urzędzie, może na niższym stanowisku, może nie na tak prestiżowym, a gdy pojawia się wakat, to wiadomo, że ona ma wygrać. Takie konkursy to czysta fikcja. To marnowanie czasu i nadziei innych kandydatów.
Kiedyś napisała do mnie młoda osoba, że od dwóch lat nie może znaleźć pracy, z pytaniem, czy ja wiem, w których urzędach są mniej ustawione konkursy. Nie spytała, gdzie się nie ustawia konkursów, ale gdzie tych ustawionych jest mniej.
I z tym, w ramach tej planowanej nowelizacji ustawy o służbie cywilnej, nic nie zamierza się zrobić. Proponowaliśmy wprowadzenie do prawa bezpieczników w postaci, chociażby, umożliwienia obecności przedstawicieli związków zawodowych podczas rozmów kwalifikacyjnych. Bez powodzenia.
Jeżeli chcemy walczyć z tym wszechobecnym klientelizmem, z układami, to musimy wprowadzić rzetelne procedury zatrudnienia, żeby każdy miał jednakowe szanse. Powiązania partyjne lub koleżeńskie nie mogą przesądzać o zatrudnieniu, a wyłącznie kompetencje.
I zawsze najbardziej kompetentny to kolega z partii.
Wśród polityków mamy takie zjawisko, które ja nazywam „kalizmem kompetencji”. Jak ktoś powiązany z partią rządzącą dostaje pracę w urzędzie, to według opozycji on jest niekompetentny. Ale jak tylko nastąpi zmiana władzy, to nagle ludzie powiązani z nową władzą i zatrudniani w urzędach w opinii tych, co przejęli władzę, są kompetentni.
Wspomniał pan o zaufaniu Daniela Obajtka do swoich znajomych. Nie jest to odosobnione podejście. Od jednego z dyrektorów w ministerstwie usłyszałam, że minister musi mieć zaufanie do pracujących pod nim dyrektorów. W takich sytuacjach pytam, czy gdyby ministrowi palił się dom, to zadzwoniłby po zaufanego człowieka bez kompetencji, czy jednak wolałby dobrze wyszkoloną ekipę, która ratowałaby jego byt, nie oglądając się na to, kim jest dzwoniący po pomoc.
Zacznijmy w końcu ufać fachowcom, którzy znają się na swojej pracy, pracują dla państwa, a nie wyłącznie dla konkretnych polityków.
Może jesteśmy mocni w teorii i prawo mamy dobrze napisane, jednak w praktyce jesteśmy narodem kombinatorów? Nie dziwi pani, że na wielu eksponowanych stanowiskach mamy osoby, które tam „pełnią obowiązki”?
To rzeczywiście patologia. To jest wspaniały sposób, gdy musimy koniecznie kogoś zatrudnić na danym stanowisku, a ten ktoś nie spełnia stawianych przed nim wymagań ustawowych. Więc nie powołuje się go na to stanowisko, nie przeprowadza konkursu, tylko robi się z niego pełniącego obowiązki.
Inny powód wykorzystywania tej furtki pojawia się wtedy, gdy pensja na danym stanowisku regulowana jest przez przepisy, a komuś bardzo zależy, żeby swojemu człowiekowi zapłacić więcej. Więc robi się z niego pełniącego obowiązki, a wtedy nie obowiązują go widełki płacowe na danym stanowisku i mamy szczęśliwego szefa z wysoką pensją.
Pani o tym wie, ja o tym wiem, politycy wiedzą. I co?
I nic. Bo znów nie ma chęci zmiany przepisów, by ograniczyć to zjawisko. A dlaczego nie ma chęci? Bo politycy pozbyliby się wygodnego narzędzia do nagradzania członków swoich partii czy spłacania politycznych długów.
I tak, wszyscy to wiedzą. Stąd moja nadzieja, że oburzenie w końcu przekroczy pewną masę krytyczną i nawet ta kwestia zostanie uregulowana.
