- Obsługa długu ma w 2027 r. kosztować 107 mld zł, o 17 mld zł więcej niż w tym roku.
- Według prognozy MF dług po korektach wyniesie w 2027 r. 54,7 proc. PKB – tuż pod progiem 55 proc., którego przekroczenie wymusi m.in. zamrożenie płac w budżetówce i ograniczenie waloryzacji emerytur.
- Konflikt rządu z prezydentem grozi pełzającym kryzysem konstytucyjno-fiskalnym i wyższymi kosztami długu.
- Wyjściem może być ponadpartyjne porozumienie fiskalne wzorem Finlandii.
Ekonomiczny komentariat w ostatnim czasie coraz poważniej mówi o problemach w polskich finansach publicznych: z jednej strony mamy obniżenie ratingu Moody’s, z drugiej – krytyczną opinię Rady Fiskalnej o przyszłorocznym budżecie. Sytuacja jest naprawdę nieprzyjemna – mamy także uporczywie wysoki deficyt, coraz ciaśniejsze ograniczenia wynikające z europejskich reguł fiskalnych, a na horyzoncie rosnące wydatki na obronność i starzejące się społeczeństwo.
Co gorsza, utrzymujący się konflikt pomiędzy rządem Donalda Tuska a prezydentem Karolem Nawrockim może doprowadzić do sporów prawnych: przy obecnym poziomie polaryzacji grozi nam jeszcze śmielsze omijanie reguł fiskalnych i używanie budżetu jako broni w walce politycznej. Za konflikt zapłacimy wyższymi rentownościami obligacji, czyli droższym długiem – a już bez tego jego obsługa ma w 2027 r. kosztować 107 mld zł, o 17 mld zł więcej niż w tym roku.
W ostatnim komunikacie Moody’s zakłada, że pod koniec dekady reguły fiskalne zadziałają i ustabilizują dług na poziomie 70–75 proc. PKB. Z tego powodu perspektywę ocenia jako stabilną. Ministerstwo Finansów również przewiduje wymuszoną konsolidację na skutek polskiego prawa. Biorąc jednak pod uwagę niechęć polityków do konsolidacji, obchodzenie reguł i temperaturę sporu politycznego, uważam ten scenariusz za zbyt optymistyczny.
Po nas choćby potop. Rząd zostawi niezły bałagan następcom
Nie ma woli na konsolidację…
Dlaczego mamy już teraz podejmować działania na rzecz konsolidacji fiskalnej? Odpowiedź jest prosta: lepiej to zrobić na własnych warunkach niż na warunkach narzuconych przez sytuację, na przykład przez prawo czy instytucje międzynarodowe. Państwo zadłużone we własnej walucie nie musi ogłaszać bankructwa, ale dług nie jest darmowy – płaci się za niego odsetkami albo inflacją, co Polacy boleśnie odczuli w 2022 i 2023 r. Możliwości jest kilka, ale – jak wskazują badania – największe szanse powodzenia mają konsolidacje oparte na redukcji wydatków oraz łączące redukcję wydatków ze wzrostem dochodów. Co ciekawe, więcej Polaków opowiada się za redukcją wydatków socjalnych (39,2 proc.) niż za podwyżkami podatków (19,7 proc.), jak wynika z sondażu IBRIS dla „Rzeczpospolitej”.
Problem w tym, że żadna partia nie przedstawia dojrzałego planu konsolidacji fiskalnej. Z jednej strony rząd ratował finanse publiczne mechanizmem „zimnej progresji” – wraz ze wzrostem wynagrodzeń podatnicy płacą coraz więcej, co jest po prostu ukrytą podwyżką podatków. W związku z planowanymi zmianami podatkowymi zjawisko to może być ograniczone. Z drugiej strony rząd próbuje wprowadzić nowe dochody: domiar dla firm paliwowych, podwyżkę akcyzy czy plany uszczelniania VAT-u.
Dług przekroczy 55 proc. PKB w 2028 r. Im późniejsze dostosowania, tym większy ból
Tu jednak rząd napotyka poważne ograniczenia, czyli weta prezydenta Nawrockiego, które pozbawiły budżet 8 mld złotych. To i tak niewiele wobec skali dostosowania potrzebnej, by ustabilizować dług publiczny. Jak wynika z tegorocznego raportu „Zagrożenia nadmiernego długu publicznego”, konieczne byłoby wygospodarowanie ponad 160 mld złotych, co przekłada się na zacieśnienie o 20–25 mld złotych rocznie przez kilka lat.
Przy tej skali nie obejdzie się bez poważnego przeglądu i cięcia wydatków. Nawet jeśli Polacy deklarują, że tego chcą, politycy boją się utraty poparcia. Zwłaszcza w roku wyborczym.
…ani na jej uniknięcie
Ze względu właśnie na zjawisko „deficit bias”, czyli skłonność polityków do prowadzenia niezrównoważonej polityki fiskalnej, wprowadzono reguły fiskalne. Konkretne limity są oczywiście umowne, ale ich wartość polega na tym, że obowiązują – rynki wyceniają wiarygodność państwa, a nie samą liczbę. W Polsce mamy kilka reguł: konstytucyjny limit długu, progi ostrożnościowe długu publicznego oraz stabilizującą regułę wydatkową. Politycy wszystkich opcji nauczyli się je obchodzić. Za rządów PO-PSL uchylono pierwszy próg ostrożnościowy i szeroko korzystano z funduszy pozabudżetowych, takich jak Krajowy Fundusz Drogowy. Luka jest prosta: krajowe limity liczy się według metodologii PDP, a nie unijnej EDP, która obejmuje także dług funduszy w BGK i PFR.
PiS w czasie pandemii oraz po rosyjskiej agresji zwiększył skalę zadłużenia poza kontrolą parlamentu – powstały fundusze covidowe czy Fundusz Wsparcia Sił Zbrojnych. To nie jest księgowa ciekawostka: pieniądze z funduszy pozabudżetowych wymykają się kontroli parlamentu, a więc i obywateli, i stają się „rajami wydatkowymi” polityków. Koalicja 15 Października sprzeciwiała się wcześniej tym praktykom, ale za jej rządów różnica pomiędzy długiem PDP a EDP rośnie – w grudniu 2023 r. wynosiła 10,6 pkt proc., a w czerwcu 2026 r. – 11,2 pkt proc. Pomimo kreatywnej księgowości samo Ministerstwo Finansów wskazywało w zeszłym roku, że w 2029 r. dług PDP wyniesie 59,5 proc. PKB – o włos od konstytucyjnego limitu.
Nawet kreatywna księgowość ma swoje granice – to, że omijamy reguły fiskalne, nie oznacza, że one nie obowiązują. Ustawa o finansach publicznych nadal przewiduje określone działania, gdy dług PDP po korektach (kwota z art. 38a ustawy o finansach publicznych) przekroczy 55 proc. PKB. Jeśli stanie się to w 2027 r., ten fakt zostanie stwierdzony w 2028 r., a w budżecie na 2029 r. rząd będzie musiał: przyjąć projekt budżetu bez deficytu lub z deficytem zapewniającym spadek relacji długu Skarbu Państwa do PKB, zamrozić płace w budżetówce, ograniczyć waloryzację emerytur do inflacji i przeprowadzić przegląd wydatków. Ile według prognozy MF wyniesie ten wskaźnik w 2027 r.? 54,7 proc. PKB! Od progu dzieli nas więc zaledwie kilkanaście miliardów złotych. Jeśli nie przekroczymy progu w przyszłym roku, stanie się to w 2028 r. – MF prognozuje, że wtedy wartość ta wyniesie 57,4 proc. PKB.
Liczby, które straszą. Poziom alarmowy zadłużenia jest bardzo blisko
Ten margines bezpieczeństwa jest minimalny, a uwzględnia już zmiany podatkowe, które mogą być zawetowane przez prezydenta Nawrockiego. W razie nagłego kryzysu łatwo możemy przebić próg. Pomoc powodzianom kosztowała 8 mld zł, pakiet „Ceny Paliw Niżej” – 5 mld zł. Trzeba powiedzieć wprost: od przekroczenia progu dzieli nas jeden kryzys i nawet nie musi on być wielki. Wystarczy kolejna powódź, wzmożenie ataków hybrydowych ze strony Rosji czy spowolnienie gospodarcze.
Tak jak nie ma woli politycznej na przeprowadzenie konsolidacji, tak nie ma też woli na jej uniknięcie. Ustawa wymusza zaciskanie pasa, a żadna znacząca siła polityczna nie mówi wprost, że chce ją zmienić czy uchylić kolejny próg. Nawet gdyby tak było, ryzyko weta jest znaczące – prezydent Nawrocki krytykuje rząd za brak dyscypliny fiskalnej, a jednocześnie utrudnia jej wprowadzenie. Jeśli zaś rząd przekroczy próg, w warunkach sparaliżowanej kontroli konstytucyjnej może te przepisy po prostu zignorować. Na ile rynki wycenią takie zjawisko?
Gdzie podziały się pieniądze Krakowa? Dług rośnie, inwestycji ubywa
Nowy węzeł gordyjski
Moody’s ostrzega, że reguły fiskalne mogą ustabilizować dług publiczny, ale ich dalsze osłabianie może doprowadzić do kolejnej obniżki ratingu. Co to dla nas oznacza? Wyższe rentowności obligacji skarbowych. Dla przykładu poluzowanie niemieckiego „hamulca długu” zwiększyło rentowności Bunda o około 30 punktów bazowych – i to w kraju z najwyższym ratingiem, przy ponadpartyjnej zgodzie. Bez planu konsolidacji lub uczciwej zmiany przepisów należy się spodziewać dalszego osłabiania reguł. Na razie Moody’s zakłada, że rząd zastosuje się do reguł fiskalnych, co pozwoli na ustabilizowanie długu EDP na poziomie 70–75 proc. PKB. Czy tak na pewno będzie? Czy polityka wygra z regułami?
To moim zdaniem najważniejszy problem, o którym za mało się mówi: w najbliższych latach grozi nam pełzający kryzys konstytucyjno-fiskalny. Jeśli obecna koalicja utrzyma władzę, konflikt wydaje się nieunikniony: Nawrocki będzie blokował dalsze próby zacieśniania fiskalnego, wychodził z kolejnymi pomysłami typu „SAFE 0 proc.”, a ustawy budżetowe będzie kierował do upolitycznionego Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał może wymuszać zmiany w ustawach budżetowych i rozwiązania pisane na kolanie, a paraliż decyzyjny uderzy w stabilność państwa. Zwycięstwo prawicy oznaczałoby z kolei raczej zmianę reguł w stylu odkładania problemu na później.
Czy da się go rozwiązać?
Rynki widzą ryzyko, instytucje słabną, a politycy wolą przerzucać się problemem. Co gorsza, praktycznie każdy wariant wymaga porozumienia na linii rząd–prezydent – niezależnie od tego, czy chcemy przeprowadzić konsolidację fiskalną teraz, czy odejść od progów ostrożnościowych lub je zmienić. W tle są przyszłoroczne wybory, w których opozycja wykorzysta zarówno stan finansów publicznych, jak i koszty konsolidacji.
Czy możliwy jest „happy end”? Widzę jedną drogę: zawarcie ponadpartyjnego porozumienia, wzorem Finlandii w zeszłym roku, w którym partie zobowiązują się do poprawy finansów publicznych. Wyznaczyłoby ono cele fiskalne i otworzyło przestrzeń do zmiany reguł. Wybory mogłyby wtedy stać się licytacją na wiarygodność, a nie na prezenty.
Słowa ministra przetrwały tylko miesiąc. Odpowiedzialność z krótką datą ważności
W związku z różnicami między PDP a EDP postulowałbym odejście od krajowej metodologii podatnej na manipulacje, a to powinno się wiązać z przynajmniej tymczasowym zwiększeniem limitów – takie rozwiązanie proponowaliśmy w przypadku konstytucyjnego progu długu w naszym raporcie „Budżetowy S.O.S.”. Nie byłoby to poluzowanie dyscypliny, lecz wymiana fikcyjnego limitu na realny, obejmujący całe zadłużenie. Warto też przemyśleć sankcje za przekroczenie progów i wzmocnić działającą od tego roku Radę Fiskalną.
Zdaję sobie sprawę, że rozwiązania, które proponuję, są utopijne i ryzykowne. Utopijne, bo zakładają dojrzałość polityków; ryzykowne, bo otwierają drogę do zmian prawnych o niepewnym wyniku. Alternatywa jest jednak gorsza: konsolidacja i tak nadejdzie, tyle że nie na naszych warunkach, lecz na warunkach rynków, ustawy i Trybunału. Reguły fiskalne można zmienić. Arytmetyki – nie.
