Wyobraźmy sobie panią Helenę. Osiemdziesiąt siedem lat, po udarze, z łóżka już nie wstaje. Mieszka sama: męża pochowała dwanaście lat temu, córka pracuje za granicą. Codziennie na dwie godziny przychodzi opiekunka z ośrodka pomocy społecznej – nakarmi, poda leki, zmieni pieluchomajtki, przełoży na drugi bok, żeby nie zrobiły się odleżyny. Wychodzi przed 21.00.
Noc pani Heleny trwa dziewięć godzin. W rozporządzeniu, które od 7 sierpnia reguluje jej opiekę, nie ma ani jednego przepisu o godzinach między 21.00 a 6.00.
Jest 24 grudnia. Czy jutro ktoś przyjdzie? Odpowiedź standardu brzmi: może. Czynności niezbędne dla życia i godności – karmienie i pojenie, higiena, leki, zmiana pozycji ciała – zapewnia się przez siedem dni w tygodniu, ale „z wyłączeniem dni świątecznych”. W święta usługi „mogą być świadczone”, o ile gmina uzna, że zachodzi „konieczność nieprzerwanego świadczenia”. Głód w pierwszy dzień świąt nie jest tu prawem osoby leżącej. Jest ewentualnością, o której rozstrzyga ktoś inny.
Pani Helena jest postacią wymyśloną. Prawdziwych jest 111 537 osób – tyle, według sprawozdań resortu, korzysta w Polsce z usług opiekuńczych. I prawdziwe są dokumenty: trzy kolejne wersje projektu, ocena skutków regulacji, stanowiska urzędów i ministerstw, tabele uwag wraz z odpowiedziami, raport z konsultacji. Wynika z nich rzecz ciekawsza niż zwykła opowieść o legislacyjnej niedoróbce.
Prawie każdą słabość tego rozporządzenia ktoś w porę wytknął – organy państwa robiły to równie stanowczo jak samorządy i organizacje społeczne. I prawie każde ostrzeżenie odrzucono, zbyto albo „uwzględniono” tak, że nic się nie zmieniło.
Najpierw to, co się udało
Rzetelność każe zacząć od pochwały, bo jest za co chwalić. Katalog czynności opiekuńczych jest najlepszy, jaki kiedykolwiek zapisano w polskim prawie. Jest w nim mycie głowy przy kąpieli i higiena uszu. Jest pomiar cukru i saturacji. Jest ogrzewanie mieszkania „z uwzględnieniem preferencji osoby w zakresie temperatury” – ktoś, kto to pisał, wiedział, że spór o temperaturę w pokoju bywa w opiece sporem o godność. Jest poszanowanie „prawa do autonomii w podejmowaniu decyzji i samostanowienia”. Jest wreszcie, wśród kryteriów oceny, „adekwatność świadczonego wsparcia do potrzeb” – obietnica, że opiekę będzie się mierzyć miarą potrzeb, a nie kompletności teczki.
Czytaj również: Kto się boi małżeństwa dwóch mężczyzn (albo małżeństwa dwóch kobiet)?
To nie jest zły akt. To akt, który przestraszył się własnych konsekwencji. Dobry katalog mówi, co się człowiekowi należy. Wszystkie rozstrzygnięcia o tym, kiedy się należy i za czyje pieniądze, zapadły przeciwko ludziom, którym katalog ma służyć.
Dziesięć dni, jeden dzień
Skąd ten strach? Z zegara. Standard usług opiekuńczych to kamień milowy A70G Krajowego Planu Odbudowy. Ocena skutków regulacji mówi wprost: 31 sierpnia 2026 r. kończy się realizacja KPO i jest to „data graniczna dla dokumentów potwierdzających osiągnięcie mierników”. Rozporządzenie musiało więc obowiązywać przed końcem wakacji. Dodajmy dla porządku: pierwotnie ten kamień miał być osiągnięty do końca 2025 roku. Letni pośpiech nie był dopustem losu, tylko dzieckiem wcześniejszej zwłoki.
Pośpiech ma swoją arytmetykę. Konsultacje publiczne: dziesięć dni roboczych, od 23 czerwca do 7 lipca, w środku sezonu urlopowego, dla aktu przesądzającego o codziennym bezpieczeństwie stu kilkunastu tysięcy ludzi. Zdążyło osiem organizacji. Kto się spóźnił, ten w dokumentacji nie istnieje – ujawniam lojalnie, że wiem to z autopsji, bo EAPN Polska, której radą wykonawczą kieruję, złożyła swoje siedemnaście uwag 9 lipca, za ustną zgodą uzyskaną tego samego dnia na spotkaniu ministerialnego zespołu. W raporcie z konsultacji nie ma po nich śladu. Nie piszę tego z urazy. Piszę, bo to najkrótsza definicja konsultowania prawa w dziesięć dni: spóźnisz się o dwie doby – nie było cię wcale.
Vacatio legis: rozporządzenie ogłoszono 6 sierpnia, weszło w życie 7 sierpnia. Jeden dzień. O dłuższy okres dostosowawczy prosiło pięć różnych podmiotów – krakowski MOPS chciał dziewięćdziesięciu dni, wielkopolscy samorządowcy dwunastu miesięcy, inni choćby przepisów przejściowych dla umów z wykonawcami, zawartych w przetargach pod stare zasady. Wszystkim odpowiedziano tą samą formułą: termin wynika z KPO, „nie ma możliwości jego przedłużenia”. Sprawdźmy. 6 sierpnia plus czternaście dni standardowego vacatio legis daje 21 sierpnia – dziesięć dni zapasu przed graniczną datą. Możliwość była. Wybrano jeden dzień.
W uzasadnieniu zapisano za to zdanie, które gminy mogą sobie oprawić w ramkę:
Projektowane rozporządzenie nie nakłada obowiązków wymagających dłuższego okresu dostosowawczego.
Napisano je o akcie, który z dnia na dzień wprowadził obowiązek organizacyjnej gotowości przez siedem dni w tygodniu w godzinach 6.00–21.00, dwuosobową obsadę przy kąpieli i przenoszeniu oraz co najmniej dwie wizyty rocznie u każdej ze 111 537 osób – ponad dwieście dwadzieścia tysięcy wizyt, i drugie tyle zbieranych opinii.
Zero
Ile to wszystko kosztuje? Otwieramy ocenę skutków regulacji, tabelę wpływu na finanse publiczne w horyzoncie dziesięciu lat. Dochody: zero. Wydatki: zero. Budżet państwa: zero. Samorządy: zero. Rubryka „rodzina, obywatele oraz gospodarstwa domowe”: zero.
Ten sam dokument stwierdza jednak, że rozporządzenie „określi i podniesie standard usług”, a 111 537 osób otrzyma „usługi wyższej jakości”. Po konsultacjach dopisano więc zdanie, które ma to wszystko pogodzić: „Nie przewiduje się konieczności świadczenia większej ilości usług opiekuńczych niż do tej pory lub usług o »wyższej jakości«. Zatem standardy nie wpłyną na wzrost kosztów po stronie JST”.
Jedno z tych zdań musi być fałszywe. Standard, który nic nie kosztuje, niczego nie zmienia. Standard, który coś zmienia, nie jest darmowy. Trzeciej możliwości logika nie przewiduje – a oba zdania podpisał ten sam urząd w tym samym dokumencie.
I nie trzeba było organizacji społecznych, żeby to wytknąć. Wytknęła to kancelaria premiera. Koordynatorka oceny skutków regulacji w KPRM zapytała wprost, czy standardy „na pewno nie wpłyną na wzrost kosztów po stronie JST, np. w przypadku konieczności świadczenia większej ilości usług opiekuńczych niż do tej pory lub usług o »wyższej jakości«„, i poleciła – skoro kosztów nie umiano policzyć – zostawić tabelę pustą, bez zer. Ministerstwo odnotowało: „uwaga uwzględniona”. Zera zostały. W miejsce rachunku wstawiono zaprzeczenie, ułożone ze słów, którymi zadano pytanie.
Kto w takim razie zapłaci? Ten, kto zawsze płaci za darmowe reformy. Gmina – czyli wolumen godzin, bo racjonowanie to jedyny sposób domknięcia budżetu, którego nikt nie zwiększył. I odbiorca – bo odpłatność za usługi nalicza się procentowo od stawki godzinowej, więc każdy koszt wtłoczony w stawkę współfinansują sami starzy i chorzy. Tego mechanizmu ocena skutków w ogóle nie analizuje. W rubryce o rodzinach stoi zero.
Ten spór o zera ma już zresztą epilog konstytucyjny. Podpisując 17 lipca nowelizację ustawy o pomocy społecznej – tę samą, która dała podstawę do wydania standardu – prezydent skierował ją jednocześnie do Trybunału Konstytucyjnego w trybie kontroli następczej. Powód: nakładanie na gminy nowych, kosztownych obowiązków bez realnego źródła ich finansowania może naruszać konstytucyjną samodzielność samorządu; wątpliwości wzbudził zwłaszcza obowiązek gotowości od rana do wieczora przez siedem dni w tygodniu. Wniosek nie wstrzymuje obowiązywania przepisów. Ale pytanie, które w uzgodnieniach zadała kancelaria premiera, czeka teraz na wokandę – zadane przez głowę państwa.
Noc należy do rodziny
Wróćmy do nocy pani Heleny. W czerwcowym projekcie było zdanie: „Usługi są świadczone w sposób ciągły”. W toku prac je skreślono. Rządowe Centrum Legislacji zauważyło, że w efekcie przepisy „wyłączają możliwość świadczenia usług opiekuńczych w godzinach od 21:00 do 06:00 bez względu na okoliczności”, i zażądało „ponownej analizy i wyjaśnienia w uzasadnieniu”. Uwagę oznaczono jako uwzględnioną. Całe wyjaśnienie, jakie trafiło do uzasadnienia, brzmi:
ewentualne świadczenie usług w porze nocnej zależne będzie od woli i możliwości gminy.
Tyle analizy.
Pracodawcy RP upomnieli się o osoby z chorobami otępiennymi, które wymagają asekuracji także nocą. Odpowiedź ministerstwa zasługuje na miejsce w podręcznikach polityki społecznej: „Dla osób ze szczególnymi potrzebami wymagającymi wzmożonych potrzeb w zakresie opieki dedykowane są inne formy wsparcia w ramach systemu pomocy społecznej”.
Przetłumaczmy to na polski. Jeśli potrzebujesz, żeby ktoś w nocy zmienił ci pozycję, podał wodę, zmienił pieluchomajtki – to znaczy, że dom nie jest już dla ciebie. „Inne formy wsparcia” całodobowego to w tym systemie przede wszystkim placówki. Zdanie o wypychaniu najciężej chorych z domu napisano w dokumentach reformy, której deklarowany sens – wpisany do KPO – polega dokładnie na tym, żeby człowiek mógł się zestarzeć u siebie.
Sprawdź również: Wyrok dla Łukasza Żaka może zmienić Polskę. Drogowi bandyci mają powody do obaw
A kto naprawdę wypełnia tę noc? Wiadomo kto. Według przeglądu strategicznego Banku Światowego, od którego ta reforma się zaczęła, około 80 procent opieki długoterminowej w Polsce zapewniają nieformalnie rodziny i bliscy. W tabeli podmiotów, na które oddziałuje rozporządzenie, rodzin nie ma wcale. Jest za to – dopisany po uwagach KPRM – wiersz o firmach i organizacjach realizujących usługi na zlecenie gmin, a w nim, w kolumnie „wielkość”: „brak danych”. Państwo przyznało, że nie wie, kto wykonuje usługi, które właśnie ustandaryzowało. I temu komuś wpisało zero.
Na koniec święta – najkrótsza scena tego dramatu. Między 23 lipca a 3 sierpnia, na etapie komisji prawniczej, ktoś spróbował ucywilizować „dni świąteczne” i wpisał w ich miejsce „dni ustawowo wolne od pracy”. Szybko wyszło, że to się nie składa: niedziele są ustawowo wolne od pracy, a przepis obiecuje usługi „przez 7 dni w tygodniu”. Zamiast rozstrzygnąć, co właściwie wyłączono, wycofano się po cichu do terminu, którego nie definiuje żaden przepis prawa. Wieloznaczność przestała być przeoczeniem. Stała się wyborem.
Przepis, który zniknął, i podpis, którego nie da się złożyć
Dwie miniatury na dowód, że nikt nad tym wszystkim nie panował.
Pierwsza. Projekt przewidywał, że ośrodek pomocy społecznej „wskazuje odbiorcy usług i jego rodzinie możliwość, również anonimowego, zgłoszenia uwag”. Samorządowcy chcieli ten przepis usunąć – obawiali się zgłoszeń odwetowych. Ministerstwo odmówiło słowami, które warto zapamiętać: „Jest to ważny mechanizm ochrony osób zależnych”. Kilkanaście dni później przepis zniknął z projektu. Bez uwagi, bez uzasadnienia, bez śladu. W obowiązującym tekście gmina wciąż liczy anonimowe zgłoszenia – ale nie musi już nikomu powiedzieć, że można je składać. Resort obronił przepis przed samorządami i nie obronił go przed samym sobą.
Druga. Wykonanie czynności potwierdza – tak stanowi obowiązujący standard – „osoba, na rzecz której są świadczone usługi opiekuńcze”. Czyli pani Helena. Ostrzegały przed tym trzy różne środowiska i rządowa pełnomocniczka do spraw polityki senioralnej: znaczna część odbiorców to ludzie z demencją, po udarach; „osoba korzystająca z usług może odmówić potwierdzenia lub nie ma możliwości złożenia podpisu”. Wszystkim odmówiono. Obowiązek pozostał – po stronie tych, którzy fizycznie nie mogą go wykonać. Szczegół: przy zbieraniu opinii o jakości usług rozporządzenie przewiduje klauzulę „o ile stan zdrowia tej osoby pozwala”. Przy potwierdzaniu czynności nie przewiduje żadnej.
Co da się naprawić od zaraz
Rząd obiecał w ocenie skutków regulacji, że „pierwsza ocena stopnia wdrożenia nastąpi po pół roku” – czyli w lutym. To dobry termin na trzy poprawki. Żadna nie kosztuje więcej, niż zadeklarowano. Czyli zera.
Po pierwsze: zamienić w § 3 „mogą być świadczone” na „świadczy się” – dla czynności niezbędnych, w każdy dzień roku. Ministerstwo samo napisało w uzasadnieniu, że chodzi o „czynności niezbędne dla bezpieczeństwa, higieny, przyjmowania posiłków i leków zwłaszcza w stosunku do osób leżących, samotnych”. Skoro tak uważa, niech to będzie norma, a nie łaska.
Po drugie: przywrócić obowiązek informowania o prawie zgłaszania uwag, także anonimowych. Argumentu nie trzeba szukać daleko – napisał go sam resort: „ważny mechanizm ochrony osób zależnych”.
Czytaj także: Houellebecq ostrzega: wchodzimy w świat, w którym łatwiej będzie umrzeć
Po trzecie: niech system liczy to, czego nie robi. Potrzeby nocne odnotowane w wywiadzie środowiskowym, odmowy świadczeń w dni świąteczne, godziny przyznane a niezrealizowane – częściowo już się je ewidencjonuje. Wystarczy, żeby zbiorcze wyniki raz w roku opuszczały budynek ośrodka i były jawne. Monitoring, który mierzy wyłącznie zgodność z decyzją i nie wychodzi poza instytucję kontrolującą samą siebie, potwierdzi sukces reformy niezależnie od rzeczywistości.
A zanim cokolwiek się zmieni – trzy cytaty do wycięcia i zabrania do ośrodka pomocy społecznej, gdyby ktoś usłyszał, że „w święta się nie da”, „opiekunki się zmieniają, trudno” albo „tylu godzin nie damy rady”. O świętach: „projektowane przepisy dają taką możliwość” – to odpowiedź ministerstwa na uwagi samorządów. O wymiarze: usługi przyznane decyzją „muszą być bezwzględnie świadczone we wskazanym wymiarze”. O zakresie: standard „ma charakter minimalny” – czyli jest podłogą, nie sufitem. Wszystkie trzy zdania pochodzą z oficjalnych dokumentów tego procesu. W rozporządzeniu nie ma przepisu, który nakazywałby komukolwiek poinformować o tym panią Helenę. Więc informuję.
Po 21.00
Trzydziestego pierwszego sierpnia zakończy się realizacja KPO. Rozporządzenie trafi do teczki z dowodami wykonania kamienia milowego A70G: trzy strony Dziennika Ustaw, sześć paragrafów, zero złotych. Wszystko będzie się zgadzać.
Sprawdź również: DIOZ pożyczył pół miliona od fermy drobiu. Starał się to ukryć
O 21.00 opiekunka pani Heleny opłucze kubek, zgasi światło w kuchni i przekręci klucz w zamku. To też będzie zgodne ze standardem.
Nocy pani Heleny nie ma w żadnej tabeli. Może dlatego jest taka długa.
Autor jest profesorem na Uniwersytecie Warszawskim i przewodniczącym Rady Wykonawczej EAPN Polska (Europejskiej Sieci Przeciwdziałania Ubóstwu).
Tekst opiera się na dokumentach opublikowanych w serwisie Rządowego Procesu Legislacyjnego: projektach rozporządzenia z 16 czerwca, 23 lipca i 3 sierpnia 2026 r., ocenie skutków regulacji, raporcie z konsultacji publicznych wraz z załącznikami, tabeli uwag z uzgodnień oraz stanowiskach RCL, Prezesa UODO, KPRM, Ministerstwa Zdrowia, Ministerstwa Cyfryzacji i Pełnomocnika Rządu ds. Polityki Senioralnej. Rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 4 sierpnia 2026 r. w sprawie usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania – Dz.U. 2026 poz. 1067.
