– Dług na poziomie 75 proc. PKB to nie jest koniec świata dla państwa na naszym poziomie rozwoju, ale zacznie bić po oczach. „No jak to? Sami sobie Polacy wpisali limit długu do konstytucji, a teraz go przekraczają i nic nie robią?” – tak to będzie widziane. Zaczniemy wtedy testować groźbę bankructwa – mówi ekonomista Piotr Arak w rozmowie z Grzegorzem Sroczyńskim.
Grzegorz Sroczyński, Zero.pl: W szpitalu w Ciechanowie ortopeda na jednoosobowej działalności gospodarczej (JDG) zarabia 316 tys. zł miesięcznie, z czego państwu oddaje 15 proc. w podatkach i składkach. Senior consultant w korporacji zarabia na etacie 17 tys. zł brutto i oddaje państwu 35 proc. w podatkach i składkach, a jeśli uwzględnić koszty po stronie pracodawcy, państwo ściąga 46 proc. z jego pracy. Czyli lekarz milioner oddaje państwu 15 proc., a przyzwoicie zarabiający średniak na etacie – 46 proc. Jaki to ma sens?
Piotr Arak, ekonomista: Żadnego, ale to bardzo trudno zmienić. Z tego typu preferencji korzystają grupy zawodowe, które potrafią wpływać na to, jak wyglądają regulacje podatkowe w Polsce.
Przez pięć lat kierowałeś Polskim Instytutem Ekonomicznym, który jest zapleczem eksperckim dla rządu. Próbowaliście coś z tym zrobić?
O nieracjonalności polskiego systemu podatkowego pisaliśmy w kilku raportach, doradzaliśmy zmiany. Wielu polityków ma pełną świadomość, że nasz system jest dziwny na tle innych krajów europejskich. OECD (Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju – przyp. red.) i MFW (Międzynarodowy Fundusz Walutowy – przyp. red.) oceniają, że rozwój przedsiębiorczości w Polsce – teoretycznie jeden z najszybszych w Europie – nie wynika z tego, że naród jest aż tak przedsiębiorczy, tylko z tego, że działa tu mechanizm optymalizacji podatkowej. Urosła grupa ludzi, którzy z tego korzystają: pracownicy mediów i ochrony zdrowia, prawnicy, doradcy, eksperci oraz lokalne elity. Wprowadzenie bardziej rozsądnego systemu, bliższego rozwiązaniom stosowanym w innych krajach Europy, oznaczałoby walkę z nimi wszystkimi. W ostatnich latach szybko rośnie liczba JDG na ryczałcie, bo ich właściciele płacą niskie składki, więc w publikowanych danych mamy rozkwit przedsiębiorczości. Z systemu korzystają też przyjeżdżający do Polski imigranci.
No ale to jest fikcja, sam przed chwilą cytowałeś OECD i MFW.
Tyle że jak to ruszysz, to liczba przedsiębiorstw spadnie. Ciężko się tym potem chwalić. „Rząd zabija przedsiębiorczość!” – taka będzie narracja. Jest sporo osób, które wiedzą, że coś z tym trzeba zrobić, i tacy ludzie są po obu stronach politycznej barykady. Mateusz Szczurek próbował wprowadzić reformę w 2014 r. – poległ. Mateusz Morawiecki w 2021 r. też próbował. Trochę się udało, ale walka z dużą grupą osób korzystającą z optymalizacji podatkowej jest ciężka. Polacy nie chcą płacić większych podatków, a ci, którzy są na dole drabiny dochodowej liczą, że się wzbogacą i też będą mogli korzystać z ulg jakie daje system. Do tego dzisiejsza propozycja zmian przedstawiana przez rząd jest źle zaprojektowana i raczej nie wejdzie w życie, więc szybko o niej zapomnimy.
Nie da się ludziom wytłumaczyć, że jak lekarz na JDG ma 300 tys. miesięcznie, to niech płaci 40 proc. w podatkach i składkach, a wtedy będzie można odciążyć średniaków na etacie?
Zbyt wiele osób w tym systemie dobrze się umościło. Rozwiązania, które stworzono dla rzemieślników, sklepikarzy czy właścicieli kwiaciarni – bo o takich przypadkach myślał ustawodawca w latach 20. XX wieku – są wykorzystywane przez całe kliniki medyczne i wielkie firmy, które formalnie nie zatrudniają nikogo. W szpitalu coraz częściej nie ma personelu medycznego, tylko kilkadziesiąt jednoosobowych firm. Jest to wynaturzenie systemu, ale trudne do ruszenia ze względu na jego powszechność. Według danych Eurostatu 1,6 mln firm w Polsce nie zatrudnia żadnego pracownika, więcej w UE jest tylko w Hiszpanii – 1,9 mln, we Francji – 2,2 mln i we Włoszech – 2,7 mln. Tam są jednak inne stawki podatkowe i większe populacje.
Nie można zostawić w spokoju realnie działających małych firm, a tych optymalizujących podatki jakoś odłowić?
To się łatwo mówi: opodatkujmy mocniej ortopedę czy prawnika, który zarabia dwa miliony rocznie, a kwiaciarce dajmy spokój. Tymczasem żeby taka reforma miała sens i się zbilansowała, czyli żeby były z tego pieniądze na odciążenie etatowców, ten próg musiałby być ustawiony znacznie niżej. Już osoby zarabiające na JDG około 15 tys. zł miesięcznie musiałyby płacić więcej, inaczej reforma się nie zbilansuje. Do tego argument czysto ekonomiczny jest taki, że te małe firmy dużo wydają, co napędza wzrost gospodarczy. Obecny system jest zbyt opłacalny dla zbyt dużej grupy ludzi, więc żeby realnie ruszyć w Polsce układ podatkowo-składkowy, potrzebny byłby jakiś kryzys. I to solidny, czyli fiskalny i gospodarczy równocześnie, bo wtedy rząd na serio musi szukać pieniędzy. Żadnych zmian racjonalizujących nasz system podatkowy nie będzie, dopóki w Polsce gra muzyka i dopóki możemy mieć dochody budżetowe jak Rumunia, a wydatki jak Szwecja.
A możemy właściwie dlaczego?
Bo się mocno zadłużamy, a jednocześnie mamy wysoki wzrost gospodarczy, który jakoś to równoważy. Polska jest na pierwszym lub drugim miejscu w UE, jeśli chodzi o wysokość deficytu. Tak było w zeszłym roku, tak jest w tym roku i tak będzie w przyszłym. Rząd tłumaczy, że powodem są wydatki wojskowe, ale za wzrost deficytu po 2022 r. odpowiada podwyższenie świadczenia 500+ do 800+, utrzymanie dodatkowych świadczeń emerytalnych i podwyżki płac w sektorze publicznym: 30-procentowa dla nauczycieli i 20-procentowa dla urzędników. Było też trochę zmian zmniejszających wpływy do budżetu, przede wszystkim obniżenie składki zdrowotnej i obniżenie opodatkowania przedsiębiorstw w 2024 r. W dodatku zabrakło działań uszczelniających system podatkowy. Rządowe założenia, że będzie większa ściągalność VAT, pozostały na papierze. Państwo słabiej niż w latach poprzednich angażuje się w uszczelnianie systemu. Chodzi nie tylko o VAT, ale też o PIT, składki ZUS i wiele innych obszarów, w których groźba sankcji za poprzednich rządów była bardziej realna.
Dlaczego? Co się właściwie stało?
Właśnie nic. Uszczelnianie systemu podatkowego to nieustanny wyścig zbrojeń, nie można odpuścić nawet na chwilę. Tymczasem mamy ponadprzeciętnie dużą szarą strefę i nawet nie chcemy o tym rozmawiać. Dopóki to temat tabu, nie będziemy mieli większej ściągalności podatków. W ostatnich latach szara strefa wzrosła do około 22 proc. PKB. Średnia w UE to ok. 17 proc.
Państwo musi nieustannie tropić miejsca, w których uciekają pieniądze, a jednocześnie właśnie tego najbardziej nienawidzą przedsiębiorcy. I ja ich rozumiem. Bo wtedy system podatkowy jest często zmieniany, państwo na bieżąco likwiduje jakieś luki i ulgi, które są wykorzystywane niezgodnie z intencjami ustawodawcy. Po prostu obecny rząd goni króliczka wolniej.
Ale co się stało, że wolniej?
Reprezentuje inne grupy społeczne niż poprzednicy. Ograniczono np. działanie minimalnego podatku CIT, który zniechęcał firmy do optymalizacji, zawieszono konieczność publikacji strategii podatkowych dużych podmiotów. Tak wygląda polityka. Mimo słabej kondycji fiskalnej państwa nie mamy właściwie żadnej dyskusji na temat oszczędności.
Mówisz, że państwo bardziej odpuszcza, a tymczasem urzędniczka skarbówki przeprowadza „nabycie sprawdzające” w pizzerii w Gdańsku i wystawia mandat na 2,5 tys. zł, bo pizzę z krewetkami sprzedano z VAT-em 8 proc. zamiast 23 proc. Więc goni to polskie państwo króliczka czy nie goni?
Państwo polskie to nie jest dobrze zorganizowany zespół, który działa spójnie i konsekwentnie. Żeby działało w jakiejś sprawie konsekwentnie, potrzebne jest – o czym mówił kiedyś Jan Rokita – szarpnięcie za cugle. Jakiś cel udaje się zrealizować tylko pod warunkiem, że lider tego wymaga, nieustannie pilnuje realizacji, określa konkretne zadania i młotkuje administrację publiczną. Bez tego nasze państwo działa na zasadzie zepsutego automatu: trochę tak, trochę siak, bo nikt dostatecznie jasno nie wyznaczył urzędnikom kierunku. I dlatego można mieć wrażenie, że jednocześnie dociska i odpuszcza podatnikom.
Co twoim zdaniem teraz najbardziej leży w naszej ekonomii?
Najważniejszym problemem, o którym pisałem razem z kolegami z Krakowa w książce „Republika marzeń”, jest kroczący kryzys konstytucyjny w obszarze finansów publicznych. Polska podczas zawirowań zadłużeniowych w strefie euro po 2008 r. doszła do limitu 55 proc. długu w relacji do PKB, co spowodowało przejęcie aktywów OFE, żeby obniżyć poziom zadłużenia. W ten sposób udało się na kilka lat zmniejszyć relację długu do PKB o 8–9 punktów procentowych. Teraz znowu doszliśmy do relacji długu do PKB na poziomie 60 proc. według licznika Eurostatu. Pytanie: co dalej?
Z prognoz wynika, że za trzy lata według miary unijnej będziemy mieli dług publiczny sięgający 75 proc. PKB, ale nawet według polskiej, bardziej liberalnej miary dojdziemy do 60 proc. PKB, czyli uderzymy w limit zapisany w konstytucji. Jakie kroki podejmie wtedy państwo? Nikt o tym głośno nie mówi. Czy czeka nas radykalna ścieżka konsolidacji fiskalnej: cofanie świadczeń, obniżanie emerytur i inne działania bardzo problematyczne i bolesne dla ludzi? Teoretycznie tak powinniśmy wtedy zrobić.
Co prawda ani zadłużenie na poziomie 60 proc. PKB, ani nawet 75 proc. PKB nie oznacza poziomu długu publicznego, przy którym państwa bankrutują, ale przez nasze zapisy w ustawie zasadniczej i ustawie o finansach publicznych możemy dojść do momentu, w którym rząd będzie łamał konstytucję. W przeszłości nasze rozmaite problemy związane z praworządnością nie znajdowały odzwierciedlenia ani w kursie złotego, ani w rentowności obligacji, ale taka nowa sytuacja może spowodować, że wycena polskiego długu stanie się problematyczna.
Ale co chcesz powiedzieć? Że teoretycznie nie będziemy mieli problemu, a jednak będziemy mieli?
No tak. Bo chociaż dług na poziomie 75 proc. PKB to nie jest koniec świata dla państwa na naszym poziomie rozwoju, to niestety mamy ten limit w konstytucji i on zacznie bić po oczach. „No jak to? Sami sobie Polacy wpisali to w konstytucję, teraz przekraczają limity i nic nie robią?” – tak to będzie widziane. Zaczniemy wtedy testować popyt rynkowy na polskie obligacje. To się nie wydarzy w tym roku, w przyszłym też nie, bo przed nami widać co najmniej dwa lata dobrego wzrostu gospodarczego. Natomiast później deficyt stanie się problemem.
Nie jesteś alarmistą straszącym „drugą Grecją” – że zaraz Polska zbankrutuje. Zawsze takie podejście krytykowałeś, a teraz piszesz książkę w tym duchu i alarmujesz?
Mówię jednak coś innego niż alarmiści. Wiarygodność państwa to rzecz względna i boję się tego, że w tym względnym świecie opinii na międzynarodowych rynkach przesuniemy się w niebezpieczne rejony. Na autopilocie wjedziemy do świata, w którym tą Grecją czy Argentyną zostaniemy mimo zupełnie innego poziomu długu i z zupełnie innych powodów. Głównie wewnętrznych, czyli braku możliwości porozumienia ponad podziałami w sprawie urealnienia zapisów konstytucji.
Polecamy: Karani za pracowitość. Coraz więcej Polaków wpada w podatkową pułapkę
I co nam wtedy grozi?
W najgorszym wariancie stracimy możliwość sprzedaży obligacji na rynkach albo ich emisja będzie nas cholerycznie drogo kosztować. Za rok, dwa koszty obsługi długu dobiją do 3 proc. PKB. Nominalnie to będzie kwota w okolicach 130 mld zł. Jeśli potem wejdziemy na poziomy wyższe niż w innych krajach Unii, to bank centralny będzie miał związane ręce, na przykład nie będziemy mogli reagować na kryzysy inflacyjne.
Deficyt finansów publicznych w Polsce w 2023 r. wyniósł 5,2 proc. PKB, w 2024 — 6,4 proc. PKB, w 2025 — 7,3 proc. PKB…
W tym roku plan to 7,2 proc., czyli nieco mniej niż w 2025 r. Ale mimo lekkiego spadku nadal będzie to najwyższy lub prawie najwyższy deficyt w Unii Europejskiej.
Z kolei rok 2027 jest wyborczy, czyli w ogóle zapomnij o zmniejszeniu tego wskaźnika?
No tak.
I jest to groźne dlaczego? Bo najwyższe deficyty w Unii zwracają uwagę?
Owszem. Jak rząd jest o te deficyty pytany za granicą, to mówi: „musimy się zbroić, to my będziemy w razie czego tym murem NATO przeciwko rosyjskiej agresji, więc dajcie nam na razie spokój. Mniej więcej taka jest narracja, którą rynki w tym momencie kupują”.
Jak długo?
Dopóki rozwijamy się relatywnie szybko i mamy jedno z najwyższych temp wzrostu PKB w Europie. Problem zacznie być widoczny, kiedy dynamika PKB nieco siądzie.
Czyli kiedy?
Jeśli nie będzie żadnego wstrząsu, niespodziewanego kryzysu, to około 2030 r. nasz wzrost ustabilizuje się w okolicach 2 proc. Będzie wolniejszy niż dziś ze względu na starzejące się społeczeństwo, mniejszy napływ imigrantów, czyli rąk do pracy, oraz wolniejsze wdrażanie technologii w przedsiębiorstwach w porównaniu z resztą Europy.
AI wdrażamy wolniej?
Cała Europa wdraża obecne zmiany technologiczne wolniej niż USA czy Chiny, a my na tle Europy jeszcze nieco wolniej. Ale nawet bez tych czynników tempo wzrostu polskiego PKB – zgodnie z teorią konwergencji – stopniowo zmaleje wraz ze zbliżaniem się do poziomu rozwoju najbogatszych gospodarek. Jeśli będziemy utrzymywać wysokie wydatki publiczne i duży deficyt, stabilizowanie zadłużenia w relacji do PKB stanie się coraz trudniejsze. Zwłaszcza że ten duży deficyt – czyli dokładanie do pieca – nie będzie przekładać się na wzrost PKB tak silnie jak wcześniej, kiedy gospodarka była słabiej rozwiniętej i mniej trzeba było, żeby ją rozgrzać. Wtedy wpadniemy w problemy, których doświadczyły państwa europejskiego południa. I właściwie po co ryzykować ten scenariusz? Widzimy, dokąd idziemy, wszystkie dane to pokazują, możemy się tym zająć.
Czytaj również: Jedna awaria i firmy są sparaliżowane. KSeF jako test zaufania do państwa
Dlaczego się nie zajmujemy?
Bo to by oznaczało, że na coś musielibyśmy mniej wydawać, więc na przykład trzeba by urealnić wydatki wojskowe. Mam problem z tym, że rząd nie przyjął strategii budowy przemysłu zbrojeniowego. Nie wiem, jak chcemy przełożyć na wzrost gospodarczy pieniądze z finansowania zewnętrznego i krajowego. W każdym razie nie da się tego wyczytać z dokumentów. Kupimy dużo sprzętu, wydamy na to dużo pieniędzy, będziemy ponosić koszty serwisowania, a istnieje realne ryzyko, że to się nie przełoży na wzrost gospodarczy. Skąd to wiadomo? Bo inne kraje też kiedyś się zbroiły i dokładnie ten problem tam się pojawił, a wydatki z ostatnich lat miały minimalny efekt dla wzrostu PKB Polski.
Mamy zaniedbane obszary, o których alarmują zarówno OECD, jak i think tanki działające w naszym kraju. Powinniśmy zmniejszyć preferencje podatkowe dla osób samozatrudnionych, uprościć system świadczeń socjalnych, połączyć i zmodyfikować świadczenia rodzinne, nie dawać ich osobom zamożnym. Dzięki nowym technologiom ZUS mógłby obecnie wiele świadczeń wypłacać i kontrolować z automatu. To jest do zrobienia, ale zawsze, gdy ktoś traci jakieś prawa, jest to politycznie ryzykowne.
Potrzebna jest uczciwa dyskusja o konstytucyjnym limicie długu, bo – jak mówiłem – za chwilę zaczniemy łamać własną konstytucję. Będziemy mieć dług publiczny wypchnięty poza limit określony w ustawie zasadniczej. Uważam to za naprawdę mocno niedemokratyczne, bo nad takim poupychanym w różnych funduszach pozabudżetowych długiem parlament nie ma kontroli. Jeśli nadal chcemy mieć wpisany w konstytucję limit długu na poziomie 60 proc. PKB, to powinniśmy też zapisać klauzulę wyjścia, na przykład wyłączenie wydatków wojskowych z tego limitu. Tak jest w niektórych krajach. Albo musimy podwyższyć limit. W świecie idealnym w ogóle powinniśmy się tego zapisu z konstytucji pozbyć i zaproponować jakąś inną regułę dotyczącą długu i deficytu.
Bo rozumiem, że z punktu widzenia rynków lepiej, jeśli jakieś państwo w ogóle nie ma w konstytucji limitu długu, niż jeśli go ma i na bezczela omija?
Tak, choć dzisiejszy poziom nie jest jeszcze aż tak widoczny. To się dopiero zacznie.
Ile długu już dziś mamy upchnięte poza oficjalnym budżetem państwa kontrolowanym przez parlament?
Obecnie to prawie 10 proc. PKB. I rośnie. Mechanizmy, które powinny być wykorzystywane zupełnie wyjątkowo, w trakcie kryzysu takiego jak pandemia, stały się normalnym elementem prowadzenia polityki fiskalnej naszego kraju. Niemcy dostosowali swoją konstytucję do potrzeby zwiększenia wydatków wojskowych, urealnili jej zapisy dotyczące hamulca długu. U nas to wołanie na puszczy, bo do tego potrzeba minimalnego konsensusu politycznego. Jeżeli w wewnętrznych polskich kłótniach zarzutem może być to, że bank centralny dokonywał „kju-ji” w trakcie kryzysu pandemicznego…
Kju-ji?
QE, czyli quantitative easing. Po polsku proces ten oficjalnie nazywa się luzowaniem ilościowym. Część sceny politycznej krzyczy, że za to prezes NBP stanie przed Trybunałem Stanu albo wręcz pójdzie siedzieć. Na tej zasadzie każdego prezesa banku centralnego na świecie można postawić przed Trybunałem Stanu, bo niemal wszyscy to robili, od Ameryki po Azję.
Ciężko u nas racjonalnie dyskutować na tematy ekonomiczne, bo one niemal zawsze są zniuansowane. W dodatku nauki ekonomiczne bardzo się ostatnio zmieniły, wiele dawnych oczywistości nie znajduje już potwierdzenia w badaniach. Trzeba nieustannie weryfikować własne dogmaty, a to nie jest miłe zajęcie. Coś, co za moich licealnych czasów było planetą, już nie jest planetą, a takich odkryć w ekonomii i naukach społecznych jest znacznie więcej.
Może Cię także zainteresować: Tak będziemy pracować w 2049 r. „Wygra ten, kto nadąży. Wiele zawodów jest zagrożonych”
Czyli kłopot z polskim długiem nie polega na tym, że jest on jakiś ogromny na tle innych krajów UE, tylko że politycy nie potrafią u nas dogadać się w sprawie zmiany limitów w konstytucji?
Nie mamy obszarów porozumienia ani nawet możliwości rozmowy. Kompromis równa się szwindel – ta zasada obowiązuje po obu stronach. I to jest problem, który będzie nam coraz mocniej ciążył i coraz bardziej kładł się cieniem na życiu Kowalskiego.
Czy uważasz, że z tym naszym rosnącym długiem mimo wszystko się prześlizgniemy czy niekoniecznie?
Może i tak, ale pod dwoma warunkami. Pierwszy: będziemy mieli cały czas relatywnie wysoki wzrost gospodarczy, czyli w okolicach 3 proc., a nie 2 proc. Drugi: będziemy mieli pogodne niebo.
Pogodne niebo?
Nie trafi się po drodze żaden groźny kryzys. Na przykład gdyby się okazało, że dzisiejszy kryzys energetyczny staje się tak głęboki jak w 2022 r., to Polska ma bardzo duży kłopot. Skala reakcji państwa będzie ograniczona, bo wyobraźmy sobie, że musielibyśmy skoczyć z deficytem nie na 7 procent PKB – przecież tyle już mamy – tylko na 12 proc. To byłby już moment, w którym wszyscy na rynkach patrzyliby, co się dzieje w takim kraju. Zamiast historii o europejskim tygrysie mielibyśmy historię o kraju z problemami, jak Grecja czy Rumunia.
Czy liczenie na dobrą pogodę w świecie tak geopolitycznie rozhuśtanym nie jest strasznie lekkomyślne?
Owszem. I dlatego jestem rozczarowany, bo myślałem, że zostaną podjęte jakieś działania, żeby oddalić ryzyko. To się nie dzieje. Mało jest osób, które na ten temat mówią, bo większość ma interes w tym, żeby nie denerwować elektoratu. Dzisiaj rentowność naszych obligacji 10-letnich to prawie 6,4 proc. i wystarczył podmuch geopolitycznego wiatru znad Zatoki Perskiej byśmy płacili za kredyt o ponad 1,5 pkt. proc. więcej.
***
Piotr Arak jest adiunktem na Wydziale Nauk Ekonomicznych Uniwersytetu Warszawskiego i głównym ekonomistą VeloBanku. Był twórcą Polskiego Instytutu Ekonomicznego i jego dyrektorem w latach 2018–2023. Członek zarządu brukselskiego think tanku European Roundtable on Climate Change and Sustainable Transition (ERCST), posiada kilkunastoletnie doświadczenie w analizach ekonomicznych. Pracował m.in. dla firmy doradczej Deloitte, Organizacji Narodów Zjednoczonych ds. Rozwoju (UNDP), centrum analitycznego Polityka Insight, Kancelarii Prezesa Rady Ministrów oraz Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji. Studiował na Uniwersytecie Warszawskim, w Szkole Głównej Handlowej, Université du Québec à Montréal oraz Harvard Kennedy School. W 2021 r. opublikował książkę „Pandenomia. Czy koronawirus zakończył erę neoliberalizmu?”.
