– Stanowiska, urzędnicy, gminna gazetka. Wójt ma narzędzia, żeby rządzić przez dekady, a potencjalni konkurenci wolą wyjechać albo zmienić zawód. W polskich samorządach królem i samodzierżawcą jest wójt. Nikt inny – mówi prof. Adam Gendźwiłł w rozmowie z Grzegorzem Sroczyńskim.
Grzegorz Sroczyński, Zero.pl: Powiedzmy, że wygrywam wybory i zostaję wójtem w niedużej gminie. Co powinienem robić, żeby się przyspawać do stołka na 20 lat?
Prof. Adam Gendźwiłł, socjolog, politolog: Po pierwsze, musisz prowadzić aktywną politykę kadrową, bo masz wpływ na zatrudnienie w urzędzie, gminnych instytucjach i spółkach.
Aktywną politykę kadrową?
W wielu miejscach możesz wsadzać swoich, lojalnych. Albo awansować.
Po drugie, musisz mocno dbać o kontakty z lokalnymi przedsiębiorcami, bo oni mają kasę na kolejne twoje kampanie i mocne przełożenie na lokalną elitę.
Po trzecie, musisz neutralizować konkurentów, czyli wszystkie gminne gwiazdy, które mogłyby powiedzieć: będę lepszym wójtem.
Jak neutralizować?
Najlepiej, jeśli wciągniesz ich do swojej grupy. To bardzo częsty wzorzec: wójt nie dopuszcza do konfrontacji, tylko mówi: „No, jesteśmy przecież małą społecznością, dogadajmy się”. W ten sposób rozbrajasz konkurencję i utrzymujesz przekonanie wśród mieszkańców, że właściwie nie mają alternatywy. Jest grupa ludzi, którzy biorą odpowiedzialność za gminę, i na tym koniec.
Te stanowiska mam obsadzić swoimi po co?
Jeden z twórców reformy samorządowej, prof. Jerzy Stępień, opisywał przykład wójta, który ma 300 stanowisk do obsadzenia. Razem z rodzinami to daje około 1200 osób, a przy niskiej frekwencji wybiera takiego wójta 2 tys. osób.
Czyli ponad połowę głosów mam od swoich?
Tak. Zawiadujesz połową głosów, bo mówisz im: jak nie postawicie rodzin na baczność i nie pójdziecie do urn, żeby wybrać mnie na kolejną kadencję, to wiecie, tych dobrych miejsc pracy może nie być. Przyjdzie ktoś inny i wsadzi swoich. Tymi stanowiskami łatwiej wylewać sobie beton. W małych gminach sektor komunalny to duża część lokalnego rynku pracy, zwłaszcza dla ludzi z wyższym wykształceniem. Urząd, szkoły, przedszkola, zakłady odpowiedzialne za wodociągi, kanalizację, wywóz śmieci.
Hołownia prosił o stołek w rządzie? „Słowem się nie zająknąłem”
Jakie jeszcze mam narzędzia do utrwalania władzy?
Planowanie przestrzenne. Od przeznaczenia gruntów w planie miejscowym zależą olbrzymie interesy właścicieli ziemi, zwłaszcza w strefach podmiejskich. Ziemia rolna staje się terenem pod zabudowę i rolnik z dnia na dzień może zostać milionerem. Ojcowizna, która kojarzyła się ze znojem na roli, nagle staje się ogromnym majątkiem. Tego zwykle nie da się zrobić bez gminy: bez korzystnych zapisów w planie, a potem drogi dojazdowej, wodociągu. Gmina buduje infrastrukturę i podbija wartość działek.
I tym też jako wójt mogę grać?
Formalnie plan uchwala rada, ale w polskich samorządach za sznurki pociąga wójt. Nikt inny. Jest szefem urzędników, a to oni mają wiedzę, bez której trudno przygotować takie uchwały. Radni mogą zgłaszać własne poprawki, ale nie znam sytuacji, w której samodzielnie przygotowaliby specjalistyczną uchwałę dotyczącą planu miejscowego. Musieliby na własną rękę wynająć urbanistę, prawnika. Radni mogą nadać imię szkole albo zmienić nazwę ulicy.
Radny-bezradny. W gminach funkcjonuje takie powiedzenie.
W Polsce równowaga władzy lokalnej jest zachwiana na korzyść wójtów, burmistrzów i prezydentów. Radni nie mają niezależnego wsparcia. Nawet wtedy, kiedy chcą po prostu kontrolować władzę, muszą polegać na urzędnikach, a urzędnicy są podwładnymi wójta.
Te proporcje prof. Stępnia – 300 stanowisk daje z rodzinami 1200 osób, a 2 tys. osób mnie wybiera – są prawdziwe?
To zależy od wielkości gminy. Nie chcę powiedzieć, że wójt ręcznie steruje zatrudnianiem każdego nauczyciela. Ostatecznie wójtom zwykle zależy na tym, żeby robota była zrobiona. Nie w każdej gminie jest nepotyzm, ale jawne występowanie przeciwko burmistrzowi to ryzyko.
Bo?
Bo jak ktoś się stawia, reflektor w gminie natychmiast kieruje się na niego. A on przecież jest uwikłany w relacje podległości, zwłaszcza w małych społecznościach. Jak nie on, to jego rodzina. Jeśli nie bezpośrednio wobec burmistrza, to wobec urzędników, których burmistrz jest szefem.
Afera senatora Lenza. Śledczy szukają informatorów, Żurek zapowiada reakcję
Jeszcze jakieś narzędzia betonowania?
Prasa lokalna. W wielu miejscach w Polsce mamy pustynie medialne. Media ogólnokrajowe tej luki nie wypełnią, bo polityka samorządowa mało je interesuje. Chyba że aresztują burmistrza albo ktoś spróbuje zasztyletować panią wójt, wtedy jest skandal, o którym usłyszymy. Dzienniki regionalne też są w kryzysie, mało kto je czyta. Samorządowcy wyczuli potrzebę i powiedzieli: skoro nie ma prasy lokalnej, wydawajmy biuletyny za pieniądze urzędu albo przez gminny ośrodek kultury. Mieszkańcy powinni wiedzieć, co się dzieje, gdzie zgłosić się po zapomogę, ile wydamy na drogi, jakie będą inwestycje.
I to źle?
Niby nie, ale to się zbyt często kończy na tubie propagandowej. Wiemy to z analiz treści, ale każdy może zajrzeć do tych pism. W zeszłym roku robiliśmy ze studentami taki projekt: badaliśmy gazety lokalne, w tym te wydawane przez samorządy. Władze gminy wyłącznie w superlatywach, same sukcesy. Studenci liczyli, na ilu zdjęciach w jednym numerze jest wójt. Pojawiał się właściwie przy każdym tekście. Naliczyli kilkanaście zdjęć wójta w niewielkiej broszurce.
Przecież nikt się na to chyba nie łapie?
Ludzie głupi nie są i wiedzą, że to propaganda, ale ona i tak osiąga swoje cele. Stwarza wrażenie, że wójt jest dobrodziejem, który te wszystkie rzeczy robi, bo jest dobrym gospodarzem, niemal za swoje pieniądze. Drugi cel to pokazywanie inwestycji i decyzji wójta jako oczywistych, czysto technokratycznych.
Po co?
Samorządowe media próbują zamazać ważny fakt, że istnieją w gminie różne interesy i że wójt podjął taką decyzję, ale można było podjąć inną. Rzeczywistość lokalna ma być uładzona i pozbawiona kontrowersji. Przez to przyzwyczailiśmy się do wizji samorządu jako inwestora zastępczego. Ma pozyskiwać pieniądze z zewnątrz i budować.
Budujemy chodniki, a nie zajmujemy się polityką.
Tak. Dziura w moście nie ma barw partyjnych, my tu nie jesteśmy od polityki, tylko od dróg i mostów. I to jest fałsz.
Bo dziura w moście jest polityczna?
Coraz częściej jest. Samorządy przez lata zasypywały ogromną lukę infrastrukturalną po PRL-u, potem przyszły pieniądze z Unii i można było ten proces przyspieszyć. To był wielki sukces. Ale pula takich niekontrowersyjnych inwestycji się wyczerpuje. Coraz więcej spraw nie ma jednoznacznego technokratycznego rozstrzygnięcia. Coraz częściej w Polsce gminnej pojawia się ostry spór interesów.
Na przykład?
Jeśli gmina wiejska nie miała wodociągu, było oczywiste, że trzeba go zbudować. Przy okazji powstawała utwardzona droga i korzyść była jednoznaczna. Spór dotyczył głównie tego, do kogo wodociąg dotrze najpierw. Dzisiaj sieć już jest, jej utrzymanie kosztuje, a rozbudowa dotyczy coraz bardziej peryferyjnych terenów. Koszty nieproporcjonalnie rosną. Na świeżo odrolnionych gruntach powstaje osiedle domów i nowi mieszkańcy, często przyjezdni z miasta, oczekują pełnej infrastruktury. Mówią: płacimy tu podatki, chcemy wodę i drogę. Nie zawsze wiedzą, ile kosztuje doprowadzenie tego wszystkiego i późniejsze utrzymanie. Starzy mieszkańcy odpowiadają: trzeba było budować się tam, gdzie infrastruktura już jest, a nie kupować tanie działki na peryferiach.
I to już jest polityka?
Czysta. Nowi mówią: kupiliśmy działki, bo urzędnik albo sprzedający obiecywał, że lada moment wszystko dociągną. I infrastruktura z tematu inżynieryjnego staje się przedmiotem sporu dwóch grup mieszkańców.
W dużych miastach masz z kolei awantury o strefy czystego transportu, spory o zwężanie ulic, donice z drzewami. Kto ma prawo wjechać do centrum i jak? Rowerem, tramwajem, własnym samochodem? Jak ma wyglądać transport w mieście? To są spory polityczne.
A w gazetce ugłaskiwanie rzeczywistości?
Tak. Wójt czy burmistrz jest dobrym gospodarzem, decyzje są oczywiste, nie interesujcie się, bo nie ma czym. On nie uprawia polityki, tylko dba o swoje obejście, którym jest gmina. Ma budować i nie kraść. Antropolodzy pewnie powiedzieliby, że to pozostałość feudalnych wyobrażeń o dobrym zarządcy folwarku.
PKW domaga się zmian w ordynacji wyborczej. Sejm ma czas do maja
Wszystko działa tylko dzięki burmistrzowi Pipsztyckiemu, więc musi dostać kolejną kadencję?
Bez niego potop, tragedia. Zwolennicy zniesienia limitu kadencji jeszcze tę wizję podbijają. Pojawił się nawet argument o zagrożeniu dla bezpieczeństwa państwa. Podlewa się to sosem wojny za wschodnią granicą: to nie jest dobry moment, żeby wymienić połowę wójtów, burmistrzów i prezydentów, przecież na ich miejsce nie przyjdą ludzie bez jakiegokolwiek doświadczenia zawodowego. Można zapytać: co to za państwo, skoro o jego bezpieczeństwie ma decydować to, czy burmistrzem pozostanie właśnie ten konkretny Pipsztycki?
Ty jesteś zwolennikiem ograniczenia wójtów, burmistrzów i prezydentów do dwóch kadencji?
Coraz bardziej – tak. Stopniowo zmieniałem zdanie. Im dłużej obserwuję nerwowość i słucham argumentów zwolenników zniesienia dwukadencyjności, tym bardziej myślę, że dobrze będzie ją utrzymać i zobaczyć, co będzie.
Kotula zawiadamia prokuraturę. Chodzi o możliwy wyciek danych do fundacji Kai Godek
W Polsce od 2002 r. wójtów, burmistrzów i prezydentów miast zaczęliśmy wybierać bezpośrednio. Zniknęły kolegialne zarządy gmin i miast, zarządzanie stało się jednoosobowe. Burmistrz jest odtąd jednocześnie liderem politycznym z bezpośrednim mandatem od wyborców i szefem całej lokalnej administracji.
I to źle?
Wójtowie i burmistrzowie mają olbrzymią władzę. A nie mamy w samorządowych urzędach służby cywilnej z prawdziwego zdarzenia, która dawałaby urzędnikom większą niezależność i pozwalała współdecydować, zamiast wykonywać polecenia. Do formalnej przewagi wójta dochodzi kultura polityczna: gospodarz dba o swoje obejście. Im dłużej rządzi, tym bardziej staje się centrum wszystkiego, układu towarzyskiego, lokalnej elity. Jest głównym decydentem i reprezentantem gminy na zewnątrz. To jest niezdrowe dla demokracji. Z czasem taki lider traci czujność, wrażliwość. A ludzie, którzy mogliby go zastąpić, nie wychylają się. Wolą wyjechać, zmienić zawód, niż konkurować z tak silnym układem władzy.
Czekają, aż wójt czy burmistrz odejdzie na emeryturę, albo uciekają?
Tak. Nawet ci, którzy mogliby rzucić mu rękawicę i mieć nowe pomysły dla gminy czy miasta. Nasz ustrój samorządowy przypomina system prezydencki. Pod względem konstrukcji władzy wójt jest podobny do amerykańskiego prezydenta: stoi na czele całej administracji, jest w dużej mierze niezależny od rady, nie potrzebuje jej głosów, żeby rządzić. Ograniczanie liczby kadencji w takim systemie nie jest egzotycznym pomysłem. Ma zabezpieczać przed nadużyciami związanymi ze skupieniem władzy w jednym ręku.
Czyli jeśli ktoś ma skłonności dyktatorskie i chciałby zostać w Polsce Królem Słońce, powinien raczej celować w urząd wójta czy burmistrza niż premiera kraju?
Myślę, że tak. To znacznie bezpieczniejsza funkcja, jeśli ktoś się lubi pławić w pełni władzy, choćby ze względu na przeciętny czas sprawowania obu tych urzędów.
Ilu mamy zabetonowanych wójtów?
Około 60 proc. wójtów, burmistrzów i prezydentów miast sprawuje drugą lub kolejną kadencję. 194 wójtów i burmistrzów rządzi nieprzerwanie od 2002 r. Jeśli dotrwają do 2029 r., będą mieli 27 lat stażu. A 26 wójtów sprawuje urząd od 1990 r. Dzisiaj to już 36 lat, w 2029 r. będzie 39. Właściwie cała kariera zawodowa. Dla porównania: Cyrankiewicz był premierem łącznie przez 21 lat.
Przed wyborami samorządowymi w 2029 r. będą jeszcze parlamentarne. Część rozpoznawalnych burmistrzów i prezydentów, którzy są na kadencyjnym musiku, zapewne spróbuje znaleźć miejsce w Sejmie.
Posłowie już się cieszą.
Limit dwóch kadencji w samorządach niekoniecznie leży w interesie posłanek i posłów. Jeśli zasada nie zostanie zniesiona, na listach w 2027 r. pojawią się doświadczeni i lokalnie rozpoznawalni konkurenci. Często z sukcesami, o których samorządowcy potrafią opowiadać znacznie lepiej niż politycy z ul. Wiejskiej w Warszawie. Popularny burmistrz nawet ze słabszego miejsca może zdobyć mandat. Część zapewne odejdzie więc wcześniej, będą starali się wejść na listy do Sejmu w 2027 r. i wymiana w wyborach samorządowych w 2029 r. będzie mniejsza niż te 60 proc.
Lęk o miejsce w Sejmie to główny powód, dla którego posłowie chcą znieść dwukadencyjność?
Motywacje są różne. PSL, który najbardziej pilotuje ten projekt, zawsze wystawiał wielu samorządowców do Sejmu i Senatu, co było receptą ludowców na zbieranie poparcia. Partie pewnie boją się, że teraz – jeśli dwukadencyjność nie zostanie zniesiona – tych samorządowców na listach wyborczych pojawi się ogromna fala. Kłótnia o miejsca na liście może rozsadzać partie od środka. Ale chodzi też o sygnał do własnych elit: stajemy w obronie samorządności. Tak rozumianej samorządności. O PSL-u mówi się, że wystarczy zebrać jego samorządowców, ludzi pełniących funkcje publiczne z partyjnej nominacji i ich rodziny, a już mamy dużą część elektoratu. Obrona ich interesów i karier to pokazanie: jesteśmy wam potrzebni, potrafimy coś załatwić, dymimy w sprawie tej niesprawiedliwej dwukadencyjności.
Kaczyński wygrał w sądzie z Komosą. Jest nakaz przeprosin
Ale cała ta inba może być parą w gwizdek, bo Nawrocki sygnalizował, że zawetuje zniesienie limitu.
Sygnalizował. Pytanie, ilu samorządowców związanych z PiS-em przyjedzie do Pałacu Prezydenckiego prosić o podpis. To nie jest wyłącznie sprawa PSL-u. Wielu wójtów sympatyzujących z prawicą też nie lubi tych ograniczeń.
Chociaż wprowadził je PiS. Jaki miał w tym interes?
PiS jak to PiS, chciał szarpnąć samorządy za cugle, pokazać, że w nowej Polsce są pod kontrolą władz centralnych. Zmiany z 2018 r. obejmowały nie tylko limit kadencji. Także uprawnienia kontrolne radnych, nagrywanie i udostępnianie sesji, jawność głosowań. Cały pakiet sygnalizujący: patrzymy wam na ręce.
My, obywatele, czy my, władza centralna?
Biorąc pod uwagę całokształt polityki PiS-u wobec samorządów, powiedziałbym, że tym docelowym kontrolerem miała być raczej władza centralna. PiS miał wtedy poczucie, że idzie fala zwycięstw prawicy, która przejmie państwo, z samorządami włącznie. A samorządy ze stabilnymi od lat władzami, w dodatku protestujące przeciwko rządowi, będą przeszkodą. Ze względu na staż części samorządowców PiS mogło ich przedstawiać jako złogi postkomunizmu.
Czyli nawet jeśli, wprowadzając dwukadencyjność, zaszkodzimy trochę swoim, to warto?
Tak. Bo przewietrzymy, a fala prawicowa nam to zrekompensuje. PiS zawsze miał skłonność do ryzyka i wywracania stolika.
Prezydent pod presją po decyzji Senatu. Podwyżka akcyzy na alkohol czeka na podpis
W 2018 r. byłem bardzo sceptyczny. Miałem poczucie, że to legislacyjna wrzutka, bez konsultacji i racjonalnego uzasadnienia. Do tego sos tropienia afer, szeryf z PiS przychodzi zrobić porządek. A przecież samorząd nie jest jaskinią zła. Szczerze mówiąc, bywa nawet bardziej przejrzysty niż władza centralna, bo wiele rzeczy po prostu widać. Lokalne patologie często dzieją się bardzo jawnie.
No to co cię ostatecznie przekonało do limitu?
Mówiłem już o tym: wzmożenie i histeria tych, którzy chcą go znieść. Ich argumenty są przesadzone. Związki samorządowe, które najgłośniej zwalczają dwukadencyjność, są zdominowane przez wójtów, burmistrzów i prezydentów. I przedstawiają dwukadencyjność jako kluczowy problem samorządu w Polsce. Mówią: znieśmy limit, a resztą problemów zajmiemy się potem. Ja bym powiedział: zajmijcie się pozostałymi problemami, a o limicie porozmawiajmy w pakiecie z innymi zmianami ustrojowymi.
Przecież w 2018 r. była umowa wiązana: ograniczamy liczbę kadencji, ale wydłużamy kadencję z czterech do pięciu lat. Obywatele rzadziej kontrolują władzę przy urnach, za to wójt ma dwie pięcioletnie kadencje, 10 lat, żeby pokazać efekty rządzenia. Teraz propozycje sprowadzają się do wykreślenia jednego zdania z kodeksu wyborczego. O powrocie do czteroletniej kadencji już nie rozmawiamy. A wtedy mieszkańcy częściej mogliby wysadzić z siodła kogoś, kto im nie odpowiada.
Czyli niech wszystko zostanie, tylko żebyśmy mogli się zabetonować jeszcze bardziej niż przed zmianami?
Chyba o to im chodzi. Trudno znaleźć pole do kompromisu, jeśli zniesienie limitu ma być jedyną zmianą. A przecież jest o czym rozmawiać. Choćby o ordynacji. W małych gminach mamy jednomandatowe okręgi wyborcze, które sprawiają, że w radzie mogą zasiadać niemal wyłącznie ludzie z komitetu burmistrza.
JOW-y niszczą w samorządach pluralizm?
Tak. Potrafią zbyt mocno premiować zwycięzcę. Nawet niewielka przewaga w głosach może dać ogromną przewagę w mandatach. Tymczasem burmistrz nie jest premierem, który musi mieć większość parlamentarną, żeby utrzymać stanowisko. Wybieramy go bezpośrednio. Rada nie musi być jego zapleczem, więc powinno nam zależeć, żeby reprezentowała różne głosy.
W małych gminach przeszkadzają w tym JOW-y, a w większych – małe okręgi wyborcze. Ugrupowanie z poparciem nawet około 10 proc. często nie może zdobyć reprezentacji. To problem choćby ruchów miejskich, które próbują rzucić rękawicę partiom.
Zostajesz premierem Polski, masz większość i wolną rękę. Co zmieniasz, żeby pozbyć się ciemnych stron samorządności?
Wprowadzam więcej kolegialnego zarządzania. Nie musimy rezygnować z bezpośrednich wyborów wójtów, burmistrzów, prezydentów miast. Polacy się do nich przyzwyczaili, lubimy wiedzieć, kto konkretnie odpowiada za decyzje. Ale w sprawach strategicznych, takich jak planowanie przestrzenne czy oświata, więcej współdecydowania naprawdę by nie zaszkodziło.
Do tego przekształcenie części lokalnej administracji na wzór służby cywilnej. Urzędnicy powinni mieć silniejszy głos, proponować rozwiązania i uczestniczyć w kolegialnym podejmowaniu decyzji, a nie tylko uzasadniać decyzje polityczne pana wójta. Myślę, że mamy już wystarczająco profesjonalną administrację, żeby ona miała większy udział w decyzjach.
I podatki. Samorządy powinny mieć większą swobodę decydowania o opodatkowaniu nieruchomości i opłatach lokalnych. To szansa na stabilniejsze dochody, ale też większą odpowiedzialność za ich zbieranie. Ilekroć o tym wspominam, słyszę: nie, my wolimy, żeby robił to rząd. My będziemy korzystać. Pieniędzy mamy za mało, bo rząd za mało daje, ale sami podatków nakładać nie chcemy.
Bo wtedy nie jesteś już tylko dobrym wujkiem. Jesteś też kimś, kto zabiera.
Jesteś złym wujkiem. Ale pokazujesz, że inwestycje kosztują i trzeba ustalić, kto za co płaci. Lubimy dyskutować o sprawiedliwości podatków dochodowych, o kwocie wolnej i drugim progu. Powinniśmy też rozmawiać o tym, jak sprawiedliwie opodatkować nieruchomości.
100 mln w obligacjach na pensje nauczycieli. Dziura w budżecie Radomia
A tak w ogóle samorządność nam wyszła czy nie bardzo?
Wyszła. Nie podzielam bardzo krytycznej wizji Andrzeja Andrysiaka, który na podstawie Radomska i kilku innych gmin wyciąga wnioski o całej Polsce oplecionej lokalnymi układami. Żadna władza nie jest wolna od takich pokus. Ale transformacja udała się również dlatego, że przekazaliśmy dużą część władzy wspólnotom lokalnym. Ludzie zobaczyli, że coś się u nich zmienia i coś od nich zależy. Może były błędy, ale ich własne.
Sprawdził się też model wydawania funduszy unijnych: pieniądze dzielono na poziomie województw, a inwestowały głównie gminy. I te unijne pieniądze gminy wydały co do centa. Jakaś część inwestycji była nietrafiona – słynne aquaparki, baseny w sąsiadujących gminach – ale skok infrastrukturalny i poprawa jakości życia są ogromne. Trudno mi sobie wyobrazić, że jakaś agencja rządowa z ekspozyturą w każdym województwie zrobiłaby to lepiej.
Poza tym samorządy dają mi poczucie bezpieczeństwa, jeśli chodzi o krajową politykę.
Bezpieczeństwa? W jakim sensie?
Władza jest rozproszona, trudno ją wziąć całą. Nawet jeśli kibicujesz któremuś z ogólnokrajowych obozów, nienawidzących się plemion, to wiesz, że w jakiejś części gmin rządzą ci twoi, a w jakiejś – inni. Władza jest podzielona. Polska po wyborach nie przechodzi w całości z rąk do rąk.
Adam Gendźwiłł (1985) jest profesorem na Wydziale Socjologii Uniwersytetu Warszawskiego, zajmuje się badaniami samorządu terytorialnego, zachowań i systemów wyborczych, jest m.in. członkiem zespołu ekspertów samorządowych Fundacji Batorego.
