Reforma Państwowej Inspekcji Pracy, która właśnie trafiła na biurko prezydenta, wywołuje jedną z najgorętszych debat w obszarze prawa pracy od lat. Nowe przepisy przewidują, że to inspektor pracy – a nie sąd – będzie mógł administracyjnie stwierdzić istnienie stosunku pracy. Zwolennicy widzą w tym sposób na ograniczenie nadużyć, przeciwnicy – ryzyko chaosu prawnego.
- Państwowa Inspekcja Pracy otrzyma daleko idące uprawnienie: możliwość administracyjnego ustalenia istnienia stosunku pracy.
- Wprowadzenie decyzji inspektora pracy jako pierwszego etapu sporu nie likwiduje konfliktów – przeciwnie, może zwiększyć koszty, wydłużyć postępowania i pogłębić niepewność prawną uczestników rynku.
- Bez zmian w systemie podatkowo‑składkowym oraz zbliżenia kosztów różnych form świadczenia pracy reforma PIP nie rozwiąże strukturalnego problemu nadużywania umów cywilnoprawnych.
W ubiegłym tygodniu parlament zakończył prace nad nowelizacją ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Po uchwaleniu ustawy przez Sejm, Senat przyjął ją bez poprawek, kierując ją tym samym na ostatni etap procedury ustawodawczej, czyli na biurko prezydenta.
Warto przypomnieć, że projekt zmian w ustawie o Państwowej Inspekcji Pracy pojawił się w debacie publicznej już wcześniej i od początku wzbudzał duże kontrowersje, zwłaszcza wśród prawników i przedsiębiorców. W pierwotnych założeniach przewidywano znacznie dalej idące kompetencje inspektorów pracy w zakresie kwalifikowania relacji zatrudnienia jako stosunku pracy. Nie ma w tym nic zaskakującego. Rzadko bowiem zdarza się, aby ustawodawca tak wyraźnie przesuwał granicę między klasyczną kontrolą przestrzegania prawa a władczym ingerowaniem w samą treść stosunku prawnego łączącego strony.
W centrum tej reformy znalazło się nowe uprawnienie okręgowego inspektora pracy do stwierdzania, w drodze decyzji administracyjnej, istnienia stosunku pracy w sytuacji, gdy zawarto umowę cywilnoprawną albo gdy praca jest faktycznie świadczona za wynagrodzeniem w warunkach, w których powinna zostać zawarta umowa o pracę.
Regulacja ta stanowi jednocześnie element realizacji zobowiązań przyjętych przez Rzeczpospolitą Polską w ramach Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności (KPO), w szczególności reformy A.4.7 „Ograniczenie segmentacji rynku pracy”. W tym kontekście projekt wpisuje się w realizację kamienia milowego A71G, obejmującego wejście w życie reformy Państwowej Inspekcji Pracy oraz reformy kodeksu pracy, a także kamienia milowego A72G, ukierunkowanego na działania wzmacniające zdolności instytucjonalne PIP. Zgodnie z harmonogramem przyjętym w KPO pełne wdrożenie reformy ma nastąpić do 30 czerwca 2026 r., przy czym realizacja kamienia milowego A71G była przewidziana do końca 2025 r.
Nowe kompetencje inspektorów: decyzja o istnieniu stosunku pracy
Celem projektowanej ustawy o zmianie ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy oraz niektórych innych ustaw pozostaje wzmocnienie pozycji ustrojowej i kompetencyjnej Państwowej Inspekcji Pracy (PIP) jako organu odpowiedzialnego za nadzór i kontrolę przestrzegania przepisów prawa pracy, a w konsekwencji – zwiększenie skuteczności ochrony osób wykonujących pracę zarobkową.
Cel tej reformy jest zrozumiały, zwłaszcza że nadużywanie umów cywilnoprawnych nie jest zjawiskiem marginalnym ani społecznie obojętnym. Tam, gdzie praca ma wszystkie cechy zatrudnienia pracowniczego, a mimo to strony funkcjonują poza reżimem prawa pracy, dochodzi do osłabienia ochrony pracownika, wypaczenia konkurencji na rynku oraz przerzucenia znacznej części ryzyk na słabszą stronę relacji zatrudnienia. Państwo nie tylko może, ale wręcz powinno na to reagować. Trudno bowiem poważnie bronić tezy, że walka z tak zwanymi umowami śmieciowymi jest zbędna albo że rynek sam rozwiąże ten problem.
Pytanie brzmi jednak nie o to, czy reagować, lecz jak reagować skutecznie i rozsądnie. I właśnie w tym miejscu zaczynają się zasadnicze wątpliwości. Nowa ustawa nie ogranicza się bowiem do wzmocnienia tradycyjnych narzędzi kontrolnych PIP. Wprowadza rozwiązanie znacznie dalej idące. Inspektor będzie mógł najpierw wydać polecenie usunięcia naruszeń dotyczących funkcjonowania umowy cywilnoprawnej albo niezawarcia umowy o pracę, a jeśli polecenie nie zostanie wykonane – okręgowy inspektor pracy będzie mógł wszcząć postępowanie i wydać decyzję stwierdzającą istnienie stosunku pracy.
Problemy finansowe firmy Lewandowskiego. Kontrahenci czekają na zapłatę
Decyzja ta ma wskazywać strony umowy, jej rodzaj, datę zawarcia, rodzaj pracy, miejsce wykonywania pracy, wymiar czasu pracy oraz wysokość wynagrodzenia. Ustawa przewiduje również rozwiązania zastępcze na wypadek braku dostatecznych danych. Jeżeli nie uda się ustalić rodzaju umowy, przyjmowana będzie umowa na czas nieokreślony. Jeżeli nie da się ustalić wymiaru czasu pracy, zostanie wskazany pełny etat. Jeżeli nie uda się ustalić wynagrodzenia, zastosowanie znajdzie minimalne wynagrodzenie za pracę.
Na pierwszy rzut oka może to wyglądać na rozwiązanie praktyczne, szybkie i prospołeczne. Problem polega jednak na tym, że ustalenie istnienia stosunku pracy nie jest prostą operacją techniczną. Nie jest to kwestia wstawienia odpowiedniego kodu do formularza ani automatycznego odtworzenia wzorca zatrudnienia z kilku łatwych do uchwycenia cech.
Ryzyka dowodowe i skutki administracyjnego ustalania zatrudnienia
Od wielu lat praktyka sądowa pokazuje, że sprawy o ustalenie stosunku pracy należą do najbardziej złożonych i nieprzewidywalnych sporów w prawie pracy. W podręcznikach konstrukcja stosunku pracy wydaje się stosunkowo klarowna. W rzeczywistości orzeczniczej obraz ten jest znacznie mniej oczywisty. Sądy badają całokształt okoliczności, analizują sposób wykonywania pracy, stopień podporządkowania, rzeczywisty zakres samodzielności, organizację procesu pracy, a niejednokrotnie także wolę stron oraz cel, jaki przyświecał zawarciu danej umowy.
Właśnie dlatego trudno oprzeć się wrażeniu, że nowa ustawa próbuje rozwiązać realny problem polskiego rynku pracy za pomocą instrumentu, który niekoniecznie może okazać się adekwatny do skali i natury zjawiska nadużywania umów cywilnoprawnych w zatrudnieniu. Nawet jeśli decyzja inspektora zostanie zaskarżona do sądu pracy, a jej wykonanie – co do zasady – zostanie wstrzymane do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia, to spór nie zniknie. Zmieni się jedynie jego punkt wyjścia.
Zamiast klasycznego procesu o ustalenie stosunku pracy pojawi się najpierw etap administracyjny, a następnie i tak sprawa trafi do sądu. Może to przyspieszyć część prostszych przypadków, ale nie musi rozwiązać problemu na większą skalę. Istnieje wręcz ryzyko, że w sprawach bardziej złożonych dojdzie do zwiększenia kosztów oraz wzrostu niepewności prawnej po obu stronach stosunku pracy.
Na problem ten nakłada się jeszcze jedna okoliczność, o której w debacie publicznej mówi się stosunkowo rzadko. W praktyce niejednokrotnie zdarzają się sytuacje, w których osoba wykonująca pracę nie jest zainteresowana ustaleniem istnienia stosunku pracy. Dotyczy to zwłaszcza przypadków, w których model współpracy oparty na umowie cywilnoprawnej jest świadomym wyborem obu stron, na przykład ze względu na większą elastyczność organizacyjną, sposób rozliczeń czy obciążenia podatkowo-składkowe. W takich sytuacjach może dojść do paradoksalnej konfiguracji procesowej: organ państwa będzie dążył do ustalenia stosunku pracy, podczas gdy żadna ze stron relacji zatrudnienia nie będzie tym zainteresowana.
Z punktu widzenia postępowania dowodowego rodzi to poważne wątpliwości. W klasycznym sporze o ustalenie stosunku pracy to strony przedstawiają materiał dowodowy dotyczący sposobu wykonywania pracy, stopnia podporządkowania, organizacji procesu pracy czy rzeczywistej autonomii wykonawcy. Jeżeli jednak ani pracobiorca, ani podmiot zatrudniający nie będą zainteresowani zmianą kwalifikacji prawnej łączącej ich relacji, w praktyce może dojść do sytuacji, w której żadna ze stron nie będzie aktywnie przedstawiać dowodów potwierdzających istnienie stosunku pracy. Wówczas ciężar rekonstrukcji stanu faktycznego w znacznej mierze spadnie na organ administracji.
Powstaje pytanie, czy w takich warunkach możliwe będzie dokonanie rzetelnej kwalifikacji prawnej relacji zatrudnienia. Ustalenie istnienia stosunku pracy wymaga bowiem szczegółowej analizy całokształtu okoliczności wykonywania pracy, a więc elementów, które często pozostają w sferze faktycznej organizacji pracy i wiedzy stron. Bez ich aktywnego udziału ustalenia organu mogą siłą rzeczy opierać się na materiale niepełnym lub fragmentarycznym.
Nie bez znaczenia jest również to, że ustawodawca zdecydował się na bardzo rozbudowane sprzężenie nowej decyzji PIP z prawem podatkowym i ubezpieczeniowym. Decyzja ma wywoływać skutki na gruncie prawa pracy, prawa podatkowego, ubezpieczeń społecznych i zdrowotnych oraz obowiązkowych wpłat na fundusze. PIP ma uzyskać szerszy dostęp do danych z ZUS i KAS, a organy te mają współtworzyć system analizy ryzyka.
Z punktu widzenia sprawności państwa może to być zrozumiałe, jednak z punktu widzenia uczestników obrotu oznacza to, że spór o charakter zatrudnienia zacznie promieniować na wiele sfer jednocześnie. To dodatkowo pokazuje, że nie mamy do czynienia z punktową korektą, lecz z reformą o charakterze ustrojowym.
Czy reforma rozwiąże problem nadużywania umów cywilnoprawnych?
Doświadczenia państw członkowskich UE pokazują, że nadanie inspektorom pracy kompetencji do ustalania stosunku pracy w drodze decyzji administracyjnej nie należy uznać za krok we właściwym kierunku. Pokazują one raczej coś przeciwnego: skuteczne ograniczanie pozornego samozatrudnienia opiera się zwykle na rozwiązaniach bardziej zniuansowanych. Obejmują one wzmocnienie kontroli, lepszą wymianę danych między instytucjami, działania sektorowe tam, gdzie nadużycia są największe, racjonalne sankcje oraz odpowiednie ukształtowanie bodźców ekonomicznych i składkowych.
Tam natomiast, gdzie dochodzi do ostatecznej kwalifikacji relacji zatrudnienia jako stosunku pracy, zasadnicza rola nadal przypada sądom. Chodzi o poszanowanie gwarancji proceduralnych oraz o świadomość, że w tych sprawach bardzo rzadko mamy do czynienia z prostym stanem faktycznym.
Reforma Państwowej Inspekcji Pracy coraz bliżej. Ustawa czeka na podpis prezydenta
Nowa ustawa (przy założeniu, że prezydent ją podpisze) może zatem spełnić pewną funkcję dyscyplinującą i sygnalizacyjną. Może też skłonić część przedsiębiorców do uporządkowania relacji zatrudnienia, zwłaszcza że przewidziano dwunastomiesięczny okres swoistej abolicji dla tych, którzy dobrowolnie doprowadzą stan faktyczny do zgodności z prawem.
Nie sądzę jednak, aby samo przyznanie inspektorom pracy nowych kompetencji administracyjnych stało się przełomowym narzędziem walki z umowami śmieciowymi. Problem jest głębszy. Wynika z konstrukcji rynku, z różnic w kosztach zatrudnienia, z podatkowo-składkowej atrakcyjności niektórych form świadczenia pracy oraz z coraz większego zróżnicowania modeli wykonywania pracy.
Dlatego tę nowelizację należałoby oceniać ostrożnie. Nie jako reformę zbędną, lecz jako reformę, która prawdopodobnie nie przyniesie tak daleko idących efektów, jakich oczekują jej autorzy. Państwo powinno walczyć z nadużyciami, ale powinno robić to w sposób systemowy, przewidywalny i proporcjonalny. W przeciwnym razie, zamiast ograniczyć szarą strefę zatrudnienia, stworzy nowy obszar sporów, w którym pracownik, pracodawca, Państwowa Inspekcja Pracy, ZUS, fiskus i sąd będą przez długie miesiące ustalać to, co miało zostać rozstrzygnięte szybciej.
Jeżeli państwo chce rzeczywiście ograniczyć nadużywanie umów cywilnoprawnych, powinno przede wszystkim sięgnąć po instrumenty systemowe. Kluczowe znaczenie mają tu bodźce ekonomiczne, w szczególności stopniowe zbliżanie obciążeń publicznoprawnych związanych z różnymi formami wykonywania pracy. Równie istotne jest wzmacnianie realnej ochrony prawnej tam, gdzie praca ma w istocie charakter podporządkowany, niezależnie od tego, jaką nazwę strony nadały łączącej je umowie.
Kolejny wojenny szok dla finansów publicznych? Obligacje skarbowe w centrum uwagi
Państwowa Inspekcja Pracy powinna w tym modelu odgrywać przede wszystkim rolę silnego organu kontroli, prewencji i egzekwowania prawa. Natomiast ostateczne rozstrzyganie sporów dotyczących istnienia stosunku pracy powinno nadal pozostawać domeną sądów pracy. Takie rozwiązanie dominuje w większości państw Unii Europejskiej i nie jest to przypadkiem. Chodzi bowiem nie tylko o skuteczność działania państwa, lecz także o zachowanie podstawowych gwarancji proceduralnych i ochronę praw podmiotowych stron rynku pracy.