W Polsce można było wykupić mieszkanie komunalne lub zakładowe z bonifikatą sięgającą 95 proc. jego wartości. Preferencyjne zasady przekształcania praw do lokali obowiązywały również w spółdzielniach mieszkaniowych. Tymczasem wielu mieszkańców TBS-ów, którzy z własnych oszczędności wpłacili nawet 30 proc. kosztów budowy mieszkania, po dwudziestu czy trzydziestu latach nadal pozostaje najemcami. Bez powszechnego prawa wykupu, z ograniczeniami dotyczącymi dysponowania partycypacją i bez jasnych zasad rozliczania czynszu po spłacie kredytu. Co więcej, część najstarszych partycypantów nie korzysta z ustawowego mechanizmu zwrotu wkładu powiązanego z aktualną wartością odtworzeniową mieszkania. Czy tak powinna wyglądać sprawiedliwa polityka mieszkaniowa państwa?
Wpłać, płać, milcz. Największe manipulacje mieszkalnictwa społecznego
Jednym mieszkania sprzedawano za ułamek wartości. Inni musieli finansować ich budowę
Przez ostatnie kilkadziesiąt lat polskie państwo stworzyło kilka zupełnie różnych modeli dochodzenia do własności mieszkania. Niektóre zapewniały obywatelom wyjątkowo korzystne warunki, inne wymagały znacznego zaangażowania własnych środków, nie dając w zamian nawet możliwości nabycia zajmowanego lokalu.
Na podstawie art. 68 ustawy o gospodarce nieruchomościami samorządy mogły sprzedawać mieszkania komunalne z bardzo wysokimi bonifikatami. W niektórych miastach sięgały one 90 proc., a nawet 95 proc. wartości mieszkania. Oznaczało to, że lokal wart 500 tys. zł można było, przy odpowiedniej bonifikacie, nabyć za zaledwie 25 tys. zł.
Podobne rozwiązania stosowano wobec mieszkań zakładowych. Ustawa z 15 grudnia 2000 r. przewidywała obniżenie ceny o 6 proc. za każdy rok pracy oraz 3 proc. za każdy rok najmu, przy łącznej bonifikacie wynoszącej maksymalnie 95 proc. Również w spółdzielczości mieszkaniowej funkcjonowały szczególne mechanizmy przekształcania praw do lokali w odrębną własność.
Nowy projekt rządu. Tańszy kredyt na wkład do TBS i mieszkania spółdzielcze
Oczywiście były to różne systemy prawne, a bonifikaty nie przysługiwały wszystkim automatycznie. Nie zmienia to jednak faktu, że państwo i samorządy dopuszczały nabywanie mieszkań za niewielką część ich wartości.
Zupełnie inaczej potraktowano znaczną część mieszkańców Towarzystw Budownictwa Społecznego.
Wielu z nich, zanim otrzymało klucze do mieszkania, musiało przeznaczyć własne oszczędności na pokrycie części kosztów jego budowy. Partycypacja mogła wynosić nawet 30 proc. kosztów inwestycji przypadających na lokal. Następnie przez kilkanaście lub kilkadziesiąt lat mieszkańcy płacili czynsz, z którego finansowano między innymi utrzymanie nieruchomości oraz spłatę zobowiązań związanych z jej budową.
Nie stali się jednak właścicielami mieszkań. Otrzymali prawo najmu oraz określone uprawnienia majątkowe wynikające z umowy partycypacji.
To prawda, że partycypacja nie jest równoznaczna z nabyciem udziału we własności mieszkania. Tak skonstruowano ten system. Problem polega na czymś innym: dlaczego państwo stworzyło mechanizmy pozwalające jednym obywatelom nabywać istniejące mieszkania za kilka procent wartości, a innym, którzy współfinansowali powstanie nowych budynków, nie zagwarantowało porównywalnej drogi do własności?
Najstarsi inwestorzy na gorszych prawach. Kto ochroni wartość ich pieniędzy?
Jednym z najbardziej niesprawiedliwych skutków kolejnych zmian przepisów jest zróżnicowanie zasad zwrotu partycypacji wniesionych na budowę mieszkań TBS.
W 2004 r. ustawodawca wprowadził art. 29a, przewidujący mechanizm rozliczenia partycypacji powiązany z aktualną wartością odtworzeniową lokalu. Oznacza to, że należny zwrot nie musi odpowiadać wyłącznie nominalnej kwocie wpłaconej przed laty.
Wartość odtworzeniowa mieszkania jest ustalana na podstawie jego powierzchni oraz wskaźnika przeliczeniowego kosztu odtworzenia metra kwadratowego budynku mieszkalnego, ogłaszanego przez wojewodę. W uproszczeniu chodzi o oszacowany koszt odtworzenia mieszkania według aktualnych warunków budowlanych, a nie kwotę, za jaką zostało ono wybudowane przed dwudziestoma laty. Nie jest to równoznaczne z ceną rynkową lokalu, ale stanowi mechanizm pozwalający uwzględnić zmiany kosztów budownictwa.
Uwierzyliśmy w TBS. Dziś boimy się o dach nad głową na starość
Dzięki temu zwrot partycypacji może być znacznie korzystniejszy niż oddanie mieszkańcowi dokładnie tej samej sumy, którą wpłacił kilkadziesiąt lat wcześniej.
Ustawodawca nie objął jednak tym rozwiązaniem automatycznie wszystkich wcześniejszych inwestycji. Art. 4 ustawy nowelizującej z 27 sierpnia 2004 r. uzależnił stosowanie nowych zasad od terminu złożenia wstępnego wniosku kredytowego dotyczącego inwestycji, począwszy od 1 stycznia 2005 r.
W praktyce oznacza to, że dwie rodziny, które przeznaczyły własne oszczędności na finansowanie mieszkań w tym samym systemie budownictwa społecznego, mogą mieć zupełnie różne gwarancje prawne dotyczące zwrotu pieniędzy.
Jedna korzysta z ustawowego mechanizmu rozliczenia powiązanego z wartością odtworzeniową mieszkania. Druga, objęta starszymi zasadami, musi poszukiwać podstaw rozliczenia przede wszystkim w umowie oraz przepisach prawa cywilnego. W razie sporu może być zmuszona dochodzić waloryzacji przed sądem, bez gwarancji korzystnego rozstrzygnięcia.
Kwota 50 tys. zł wpłacona ponad dwadzieścia lat temu miała zupełnie inną siłę nabywczą niż dzisiaj. Zwrot takiej sumy bez odpowiedniego uwzględnienia zmiany jej wartości ekonomicznej może oznaczać dla partycypanta realną stratę, mimo że jego pieniądze przez lata służyły finansowaniu budownictwa społecznego.
Płacili za roboty, których nie było. Audyt ujawnia milionowe straty w warszawskiej spółdzielni
Nie oznacza to, że wszystkie starsze partycypacje podlegają wyłącznie zwrotowi nominalnemu. Wiele zależy od treści umowy i okoliczności konkretnej sprawy. Problemem jest jednak brak równie jednoznacznej ochrony ustawowej.
Ustawodawca powinien objąć najstarszych partycypantów porównywalnym mechanizmem ochrony wartości wniesionego kapitału, uwzględniając dotychczasowe rozliczenia i prawa wynikające z zawartych umów. Data rozpoczęcia finansowania inwestycji nie powinna sama w sobie przesądzać o tym, że jedni mają zagwarantowany mechanizm waloryzacyjny, a inni muszą o jego zastosowanie walczyć przed sądem.
Wpłaciłeś pieniądze. Ale czy możesz swobodnie dysponować partycypacją?
Kolejną kwestią wymagającą uporządkowania są prawa majątkowe wynikające z partycypacji.
Właściciel mieszkania może je sprzedać, darować albo pozostawić spadkobiercom. Partycypant TBS nie jest właścicielem lokalu, a możliwości przenoszenia przysługujących mu praw zależą od właściwych przepisów oraz zawartej umowy.
W określonych sytuacjach konieczna może być zgoda TBS lub SIM. Istnieją również ustawowe wyjątki i szczególne zasady dotyczące poszczególnych rodzajów partycypacji. Dla mieszkańca oznacza to konieczność ustalenia nie tylko wartości przysługujących mu praw, lecz także warunków, na jakich może nimi dysponować.
Wyobraźmy sobie rodzinę, która dwadzieścia lat temu wniosła znaczną partycypację. Dzieci się usamodzielniły, rodzice zamierzają przeprowadzić się do mniejszego mieszkania. Nie mogą jednak po prostu sprzedać zajmowanego lokalu, ponieważ nie są jego właścicielami. Muszą rozliczyć prawa wynikające z partycypacji, niejednokrotnie na zasadach mniej przejrzystych niż obowiązujące przy zwykłym obrocie nieruchomościami.
Nie postuluję nieograniczonego handlu mieszkaniami społecznymi ani spekulacyjnego obrotu prawami do nich. TBS-y powstały po to, by zapewniać mieszkania osobom, które nie mogły sobie pozwolić na zakup lokalu na rynku komercyjnym.
Ograniczanie swobody dysponowania prawami majątkowymi nie może jednak oznaczać pozostawienia mieszkańców w niepewności dotyczącej wartości ich pieniędzy i możliwości ich odzyskania.
Potrzebne są jednolite, ustawowe zasady określające warunki przenoszenia partycypacji, przesłanki ewentualnej odmowy zgody przez TBS oraz sposób ustalania jej wartości. Szczególną ochroną należy objąć najstarsze umowy, zawierane w okresie, gdy ustawodawca nie przewidział jeszcze obecnych rozwiązań.
Panie ministrze, TBS to nie Caritas. Lokatorzy też nie są bankomatem
Dwadzieścia lat płacenia czynszu. Dlaczego nadal nie można wykupić mieszkania?
Drugim zasadniczym oczekiwaniem wielu mieszkańców TBS-ów jest stworzenie rzeczywistej drogi do własności.
Budownictwo społeczne powstawało przy wykorzystaniu szczególnych instrumentów finansowania, w tym preferencyjnych kredytów ze środków Krajowego Funduszu Mieszkaniowego, obsługiwanych przez Bank Gospodarstwa Krajowego. Nie można więc pomijać publicznego charakteru wsparcia ani interesu społecznego związanego z utrzymywaniem zasobu mieszkań dostępnych cenowo.
Nie oznacza to jednak, że wieloletni najemcy powinni być bezterminowo pozbawieni możliwości nabycia lokali, których budowę współfinansowali.
Obowiązujące przepisy przewidują już określone mechanizmy dojścia do własności i rozliczania partycypacji. Nie tworzą jednak powszechnego uprawnienia do wykupu dla wszystkich wieloletnich najemców starszych TBS-ów.
Nie, nie potrzebujemy interwencji państwa w mieszkalnictwo
Potrzebny jest mechanizm, który uwzględni wartość mieszkania, wniesioną partycypację, wykorzystane finansowanie publiczne oraz zobowiązania pozostające do spłaty. Należy również określić, w jakim zakresie udział mieszkańca w finansowaniu spłaty kredytu poprzez czynsz może mieć znaczenie przy ustalaniu warunków wykupu.
Nie można traktować całego czynszu jako raty zakupu mieszkania. Z opłat pokrywane są również koszty eksploatacji, zarządzania i remontów. Nie powinno się jednak ignorować ekonomicznego udziału najemców w finansowaniu zobowiązań związanych z budową nieruchomości.
Państwo może przy tym skutecznie zabezpieczyć społeczny charakter tych mieszkań. Rozwiązaniem byłoby przykładowo wprowadzenie dziesięcioletniego okresu ochronnego, w którym sprzedaż wykupionego lokalu na wolnym rynku wiązałaby się z obowiązkiem zwrotu odpowiedniej części uzyskanej preferencji. Można przewidzieć wyjątki związane z istotnymi sytuacjami życiowymi oraz zasadę przeznaczania środków uzyskiwanych przez TBS z wykupu na finansowanie nowych mieszkań społecznych.
Taki mechanizm ograniczałby spekulację, a jednocześnie pozwalał mieszkańcom rzeczywiście korzystać z prawa własności.
Dostała mieszkanie od miasta. Bez ogrzewania, z dziurą w suficie
Wykup mieszkań TBS nie musi oznaczać rozdawania majątku publicznego. Może być uczciwym rozliczeniem wieloletniego współfinansowania budownictwa społecznego, przy równoczesnym zabezpieczeniu interesu państwa i samorządów.
Kredyt spłacony. Czy mieszkańcy finansują już kolejne inwestycje?
Trzecim problemem jest sposób ustalania czynszów po spłacie zobowiązań związanych z budową mieszkań.
Art. 28 ustawy o społecznych formach rozwoju mieszkalnictwa przewiduje mechanizm ustalania czynszów, który ma umożliwiać pokrywanie kosztów eksploatacji, remontów oraz spłaty zobowiązań związanych z budową.
Jeżeli jednym z elementów uzasadniających wysokość czynszu jest spłata kredytu, jego całkowite uregulowanie powinno prowadzić do ponownej, rzetelnej oceny kosztów. Nie oznacza to automatycznego obniżenia czynszu dokładnie o wysokość ostatniej raty. Budynki wymagają przecież remontów i modernizacji, a wraz z upływem lat rosną potrzeby związane z utrzymaniem ich stanu technicznego.
Bruksela ma plan na nasze mieszkania. Czy uda się skończyć z patologiami?
Trzeba jednak rozróżnić trzy zupełnie inne kategorie wydatków: spłatę kredytu zaciągniętego na budowę konkretnej nieruchomości, wydatki związane z jej bieżącym utrzymaniem i remontami oraz finansowanie działalności i rozwoju całej spółki.
Kredyt zaciągnięty na budowę określonego budynku można przypisać do konkretnej inwestycji. Po jego całkowitej spłacie koszt ten przestaje istnieć. Nie oznacza to oczywiście końca wydatków związanych z nieruchomością. Pozostają koszty eksploatacji, zarządzania, konserwacji i przyszłych remontów, które powinny być odpowiednio planowane i finansowane.
Inną kwestią jest jednak wykorzystywanie pieniędzy pochodzących od mieszkańców starszego zasobu do finansowania kolejnych inwestycji spółki.
TBS może budować nowe mieszkania i zaciągać na ten cel następne kredyty. To przecież jeden z podstawowych celów jego działalności. Powstaje jednak zasadnicze pytanie: czy mieszkańcy budynku, którego kredyt został już spłacony, powinni nadal ponosić koszty związane z finansowaniem nowych inwestycji, z których sami nie będą korzystać?
Odpowiedź wymaga przede wszystkim ustalenia, czy i w jakim zakresie rzeczywiście dochodzi do takich przepływów finansowych oraz na jakiej podstawie są one uwzględniane w działalności spółki.
Problem polega na niejednoznacznej konstrukcji art. 28 ustawy o społecznych formach rozwoju mieszkalnictwa. Przepis jednoznacznie wiąże wysokość czynszu z kosztami eksploatacji, remontów oraz spłatą zobowiązań związanych z budową. Jednocześnie posługuje się pojęciem sumy czynszów ze wszystkich lokali eksploatowanych przez TBS, co stwarza pole do interpretacji, zgodnie z którą najemcy starszych budynków mogą być obciążani kosztami spłaty kredytów zaciągniętych na budowę kolejnych nieruchomości.
W praktyce prowadziłoby to do sytuacji, w której mieszkańcy przez kilkadziesiąt lat spłacają kredyt związany ze swoim budynkiem, a po jego całkowitym uregulowaniu nadal ponoszą koszty finansowania nowych inwestycji. Przy takim rozumieniu przepisu czynsz może nigdy nie odzwierciedlać zakończenia spłaty konkretnego kredytu, ponieważ w miejsce starego zobowiązania pojawiają się kolejne, dotyczące następnych budynków.
Taka interpretacja wypaczałaby kosztowy charakter czynszu. Ustawowe odwołanie do sumy czynszów całego zasobu nie powinno być traktowane jako nieograniczone upoważnienie do przenoszenia kosztów finansowania nowych inwestycji na dotychczasowych najemców. Solidarność w pokrywaniu uzasadnionych kosztów utrzymania zasobu nie może oznaczać bezterminowego obowiązku spłacania przez mieszkańców kredytów zaciąganych na budowę mieszkań dla kolejnych najemców.
15,4 mld zł od turystów? Kraków płaci za ten „biznes” wysoką cenę
Dlatego art. 28 wymaga doprecyzowania w sposób, który jednoznacznie powiąże koszty obsługi kredytu budowlanego z inwestycją, na którą został zaciągnięty, i zapewni uwzględnienie jego spłaty przy kalkulowaniu czynszu. Koszty wspólne powinny natomiast podlegać odrębnemu, przejrzystemu rozliczeniu.
W konsekwencji najemca może przez lata płacić czynsz na niezmienionym lub wyższym poziomie, nie otrzymując czytelnego rozliczenia pokazującego, które koszty dotyczą jego nieruchomości, które całego zasobu, a które związane są z dalszym rozwojem spółki.
Solidarnościowy charakter budownictwa społecznego można uzasadnić. Wspólne finansowanie określonych kosztów eksploatacji, zarządzania czy remontów może być racjonalne, szczególnie gdy potrzeby poszczególnych budynków są nierównomierne. Czym innym jest jednak solidarność w utrzymaniu istniejącego zasobu, a czym innym finansowanie powstawania kolejnych nieruchomości ze środków pobieranych od najemców starszych budynków.
Jeżeli takie finansowanie ma miejsce, mieszkańcy powinni znać jego zakres, podstawę prawną i skutki ekonomiczne. Nie wystarczy ogólne stwierdzenie, że spółka działa w interesie budownictwa społecznego.
Wielkie dotacje na tańsze lokale. Rząd będzie nadal próbował zasypać dziurę mieszkaniową
Dlatego ustawodawca powinien wprowadzić obowiązek prowadzenia przejrzystych rozliczeń dla poszczególnych nieruchomości, z odrębnym wykazywaniem kosztów eksploatacji, remontów, obsługi kredytów oraz przepływów służących finansowaniu innych przedsięwzięć spółki.
Takie rozwiązanie nie musi oznaczać całkowitego odejścia od solidarnościowego finansowania zasobu. Powinno jednak umożliwiać mieszkańcom rzeczywistą kontrolę nad tym, na co przeznaczane są ich pieniądze.
Spłata kredytu nie oznacza automatycznie taniego mieszkania. Powinna natomiast oznaczać koniec finansowania zobowiązania, które już nie istnieje, oraz obowiązek wykazania, jakie rzeczywiste koszty uzasadniają dalszą wysokość czynszu.
Trzy zmiany, których potrzebują mieszkańcy TBS-ów
Problemy mieszkańców TBS-ów nie wynikają wyłącznie z praktyki poszczególnych spółek. Ich źródłem są również rozwiązania ustawowe, które przez lata zmieniano, nie zapewniając wszystkim uczestnikom systemu spójnej ochrony praw majątkowych.
Spora zmiana na rynku mieszkaniowym. Mniej domów na rynku, a potrzeby rosną
Potrzebne są trzy konkretne zmiany.
Pierwsza to uporządkowanie zasad partycypacji. Należy zapewnić porównywalną ochronę wartości wkładów wniesionych do najstarszych inwestycji oraz określić jasne zasady przenoszenia i rozliczania praw majątkowych związanych z partycypacją.
Druga to stworzenie rzeczywistej drogi do wykupu. Wieloletni najemcy powinni otrzymać możliwość ubiegania się o nabycie zajmowanych lokali według przejrzystych zasad, z uwzględnieniem wniesionego kapitału, finansowania publicznego i odpowiednich zabezpieczeń przed spekulacją.
Trzecia to obowiązek przejrzystego rozliczania czynszów. Mieszkańcy powinni wiedzieć, jaka część opłat finansuje utrzymanie ich nieruchomości, jaka służy spłacie zobowiązań oraz czy ich pieniądze są wykorzystywane do finansowania innych przedsięwzięć spółki.
Żaden z tych postulatów nie wymaga likwidowania budownictwa społecznego ani rezygnacji z jego podstawowej funkcji. Przeciwnie, przejrzyste zasady i przewidywalne prawa mieszkańców mogą wzmocnić zaufanie do systemu, który ma przecież służyć obywatelom przez dziesięciolecia.
Budownictwo społeczne nie może oznaczać ograniczonych praw i nieograniczonych obowiązków
Polska polityka mieszkaniowa przez lata stworzyła system, w którym sytuacja majątkowa obywatela w ogromnym stopniu zależy od tego, na jakich zasadach przed laty uzyskał mieszkanie.
Jedni otrzymali możliwość nabycia własności na preferencyjnych warunkach. Inni wnieśli znaczący kapitał do budownictwa społecznego, a mimo upływu kilkudziesięciu lat nadal nie mają porównywalnych możliwości rozporządzania mieszkaniem ani jednolitych gwarancji ochrony wartości swoich pieniędzy.
Nie ma racjonalnego powodu, aby utrzymywać nieprzejrzyste zasady rozliczania partycypacji, ograniczać możliwość dojścia do własności bez stworzenia odpowiedniej alternatywy albo pozostawiać mieszkańców bez szczegółowych informacji o sposobie kalkulowania ich czynszów.
Trzy lata pracy i kapitulacja. Tak rząd „uregulował” Airbnb
Budownictwo społeczne powinno zapewniać ludziom bezpieczeństwo mieszkaniowe, a nie uzależniać ich finansową przyszłość od decyzji zarządów spółek i niejasnych mechanizmów rozliczeniowych.
Państwo nie musi nikomu rozdawać mieszkań. Powinno jednak stworzyć takie przepisy, aby obywatel, który przez kilkadziesiąt lat współfinansował budowę i utrzymanie swojego domu, wiedział, jakie ma prawa, ile warte są jego pieniądze i za co rzeczywiście płaci.
Bo społeczny charakter budownictwa nie powinien być argumentem przeciwko prawom mieszkańców. Powinien być podstawowym powodem, dla którego te prawa są szczególnie starannie chronione.
